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Estatuto del Funcionario Público II

Daniel Mesa

12.06.2013

La versión de la Cámara de Diputados mejora pero no resuelve todos los problemas formales ni de contenido del proyecto original.

ANTECEDENTES

La Comisión de Hacienda y Presupuesto de la Cámara de Diputados analizó el proyecto, realizó consultas a la cátedra, a los sindicatos y a otros involucrados en el mismo y en función de ese análisis llegó a acuerdos para desechar el proyecto original y redactarlo nuevamente.

Ese proyecto acordado en la comisión tiene ahora media sanción al ser aprobado por la Cámara de Diputados.

El trabajo de los Diputados mejoró la propuesta original del Poder Ejecutivo pero permanecen otros problemas por resolver.

El CONTENIDO DEL PROYECTADO ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PÚBLICO Y LOS PROBLEMAS A RESOLVER

AMBITO DE APLICACIÓN

El objeto del Estatuto es regular las relaciones de trabajo del Poder Ejecutivo con sus funcionarios públicos.

Define funcionario público como el que ha sido incorporados mediante un procedimiento legal, ejerce funciones en un organismo del Poder Ejecutivo, en relación de subordinación y al servicio del interés general

Abarca a:

  • los presupuestados, que tienen un cargo presupuestal o que luego de un provisoriato de 15 meses y una evaluación satisfactoria del mismo han sido designados como tales. Tienen derecho a la carrera administrativa.

  • Los contratados: quienes están en condición de provisoriato, forma de ingreso a la administración central: el personal de administración superior; y el personal de contrato de trabajo (contratos temporales con un máximo de 2 años).

  • No están incluidos en el Estatuto: los arrendamientos obra, los becarios y pasantes, los contratos artísticos, los que tienen contratos laborales regidos por el derecho privado con plazo máximo de 12 meses y los adscriptos a los Ministros.

  • Se exceptúan a los funcionarios diplomáticos, consulares, militares, policiales y a los magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal.

JORNADA DE TRABAJO

  • Una de las innovaciones del proyecto es la exigencia de ocho horas diarias de trabajo, con un descanso incluido de 30 minutos, para quienes ingresen a la nueva carrera administrativa, pasando a un régimen de 40 horas semanales.

Comentario

Esta norma implica que coexistirán en la Administración Central, en los mismos grados y escalafones, funcionarios con diferentes jornadas de trabajo y con diferentes salarios, realizando las mismas tareas y sometidos a las mismas jerarquías. Se genera una desigualdad más, por un lapso prolongado.

¿En qué se fundamenta esa necesidad de más horas de trabajo y el correspondiente aumento en el gasto público si aún no se han realizado los análisis de estructura organizativa y de puestos de trabajo en la Administración Central? Las estructuras objetivo resultantes de dichos análisis establecerán las necesidades de recursos humanos de los organismos y la cantidad de horas de trabajo requeridas por los respectivos procesos de producción.

  • Desaparece el sistema de horas extra pagas. Las horas que excedan la jornada diaria de labor sólo podrán ser compensadas con días y horas libres de descanso.

  • Asimismo los jerarcas podrán determinar el establecimiento de guardias de trabajo en los feriados laborables y no laborables, así como en Semana de Turismo. El trabajo en esas oportunidades genera horas a compensar, a franquear, a razón de tiempo trabajado por 1,5 en semana de turismo y feriados laborables y tiempo trabajado por 2 en los feriados no laborables pagos.

Comentario

Se genera una clara discriminación de los trabajadores públicos respecto a los privados. En la actividad privada las horas extra no se compensan con descanso sino con que cada hora extra se genera una paga equivalente a la retribución de dos horas de trabajo, lo mismo se aplica al tiempo trabajado en feriado no laborable

  • El trabajo nocturno, definido entre las 21 y 6 horas, con un mínimo de tres horas consecutivas se abona de acuerdo a la reglamentación vigente.

SISTEMA DE LICENCIAS

  • Se concederá licencia por enfermedad cuando lo disponga una certificación médica. La innovación es que si la licencia es mayor de 60 días en 12 meses o de 90 en 24 meses, previo informe médico o del Ministerio de Salud Pública (MSP), el jerarca resolverá que se haga una junta médica para determinar si el funcionario está en condiciones de ejercer su función.

  • La licencia por estudio se rebaja de 30 a 20 días hábiles

Comentario

Queda en manos del jerarca el llamado a junta médica que puede culminar en la jubilación por enfermedad.

La disminución de los incentivos y facilidades para el estudio conspira contra la profesionalización de la administración pública y se contrapone a la prioridad fijada constantemente por el gobierno: la educación.

  • El proyecto cita otras causales de licencia especiales ya existentes (maternidad, paternidad, adopción y legitimación adoptiva, donación de sangre, órganos o tejidos, realización de exámenes genito mamarios y prostáticos, duelo, matrimonio o unión libre reconocida judicialmente, jubilación, integración de comisiones receptoras de votos sin goce de sueldo, sindical).

  • Establece que la licencia anual puede diferirse para el año siguiente por razones de servicio.

Comentario

En la actividad privada la licencia anual es de orden público, no puede suspenderse aunque medie acuerdo entre las partes, lo que se pone en juego en ese caso es la salud del trabajador.

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO.

  • Se define teóricamente, se establecen principios generales tales como objetividad, transparencia, no discriminación, equidad, ecuanimidad, la más amplia participación de los interesados, y se deja todo el detalle a la reglamentación.

Comentario

El proyecto insiste en conceptos altamente subjetivos de evaluación que han fracasado con total éxito hasta ahora.

El sistema de evaluación del desempeño debe ser objeto de una definición más concreta a nivel legal. Es necesario que la evaluación sea objetiva. Para ello la evaluación puede vincularse a metas negociadas con los trabajadores, extendiendo el régimen de compromisos de gestión a todos los trabajadores de cada organismo.

CAMBIOS EN EL SISTEMA DE REMUNERACIONES.

Pueden anotarse los siguientes:

- Acumulación de sueldos y excepciones.

Se incluye en la prohibición de acumulación a la Administración Central, los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y a las Personas Públicas no Estatales y Sociedades Anónimas con Participación Estatal.

Comentario

Tanto en las Personas Públicas no Estatales como en las Sociedades Anónimas con Participación Estatal la relación laboral entre funcionarios y organismos está regida por el derecho privado, por primera vez no se pueden acumular de sueldos en estos casos.

  • En materia de composición del salario

El salario de los funcionarios de carrera incluirá la retribución del cargo, más la retribución de la ocupación o en su caso función de conducción.

Podrá, además, integrarse con un componente variable y coyuntural relativo a actividades calificadas referido al valor estratégico de la tarea, la oferta de esa actividad en el mercado y la dedicación exclusiva.

Si la retribución actual excede de esa suma, la diferencia se reabsorberá en futuros ascensos y regularizaciones.

La retribución podrá estar integrada además por los incentivos o complementos transitorios y variables que disponga la administración como premio al desempeño o por condiciones especiales de trabajo. Esta retribución variable se fijará para períodos no superiores al año.

Comentario

El proyecto no establece ningún criterio para el cálculo de cada uno de los componentes del salario; tampoco aclara qué se considera estratégico, ni cómo se toma en consideración la oferta en el mercado.

La posibilidad de asignar a un mismo cargo diferentes ocupaciones implica que para distintas personas con cargos similares el salario sea distinto. Si además se agrega un componente variable vinculado al valor estratégico de la tarea, o a la escasez de especialistas, se generará nuevamente una dispersión salarial en los mismos organismos para el desarrollo de las mismas tareas, que reproducirá la caótica situación actual. Este problema no se soluciona creando una comisión que unifique criterios, que por definición son diferentes.

Si todos esos aspectos quedan a definir con la reglamentación o, peor aun, librados a la interpretación de cada jerarca, nos alejaremos cada vez más del principio de que a igual tarea igual remuneración. Aquellos argumentos que el Presidente de la República utilizaba al inicio de este gobierno para fundamentar la necesidad de una reforma del Estado mediante la eliminación de privilegios y desigualdades, han sido olvidados.

  • Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional

Se crea, en el ámbito de la Presidencia de la República, una Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional para estudiar y asesorar acerca del sistema ocupacional y retributivo de los incisos 02 a 15 del Presupuesto nacional, o sea los Ministerios y las oficinas de la Presidencia y el proceso de adecuación de las estructuras de cargos, previstos en esta ley.

La preside un representante de la ONSC y la integran además representantes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).

El inciso 4º' del artículo 36º del proyecto establece:

"Las retribuciones relacionadas al componente ocupacional y funcional y las de carácter variable y coyuntural relativo a actividades calificadas, se definirán por el Poder Ejecutivo, previo informe de la Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional, y con tope en los recursos que habilite por Inciso y a esos efectos el Presupuesto Nacional, sin perjuicio de lo establecido por la Ley N' 18.508, de 26 de junio de 2009."

El Poder Ejecutivo reglamentará el funcionamiento de la Comisión pudiendo crear subcomisiones técnicas con participación de representantes de los funcionarios.

Comentario

Las comisiones integradas por representantes de organismos requieren de una infraestructura. Es de suponer que la proporcionará la Oficina Nacional del Servicio Civil. De lo contrario, una vez más, estaríamos aumentando el gasto público.

¿Es que el gobierno no confía en los organismos especializados que posee para aplicar la política de recursos humanos? ¿Con qué criterios trabajará esa comisión? ¿Promoverá la siempre postergada realización de las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de los organismos, que permitan definir esos puestos de trabajo por sus tareas y así valorarlos en comparación a salarios adjudicados a puestos similares?

Las retribuciones de los funcionarios son materia de negociación colectiva. Previo a la determinación de remuneraciones, el proyecto en su versión actual incluye "sin perjuicio de lo establecido por la Ley Nº 18.508 de 26 de junio de 2009", de acuerdo a la cual las partes están obligadas a negociar la condición de trabajo esencial, el salario.

SISTEMA ESCALAFONARIO Y CARRERA ADMINISTRATIVA

De acuerdo al articulo 214, inciso 2 literal B de la Constitución los escalafones y sueldos funcionales integran la estructura presupuestal y deberían incluirse en leyes presupuestales y no en un estatuto del funcionario, cuyo contenido define el artículo 61 de la Constitución de la República para los funcionarios de carrera.

El citado artículo 61 dispone que el estatuto del funcionario establecerá: las condiciones de ingreso a la administración, reglamentará el derecho a la permanencia en el cargo, el ascenso, el descanso semanal y el régimen de licencia anual y por enfermedad, las condiciones de la suspensión y el traslado, sus obligaciones y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten.

A pesar de los artículos 214º y 61º de la Constitución en este proyecto de Estatuto del Funcionario se definen escalafones, subescalafones y niveles de responsabilidad partiendo de las capacidades de quienes los ocupen y no de las reales necesidades de los organismos.

Se definen escalafones, subescalafones, cargos y ocupaciones en forma absolutamente teórica, en función de los rasgos de quienes ocupen los cargos del escalafón: destreza, habilidad manual, formación en normas, procedimientos, técnicas, manejo de equipos de oficina, formación terciaria o tecnológica, etcétera. No se toman en cuenta en esas definiciones los objetivos de los organismos, ni los procesos de producción, ni las necesidades organizativas y de recursos humanos para el desarrollo de las tareas inherentes a la producción de bienes y servicios.

Nada se dice sobre qué cantidad y calidad de recursos humanos precisa el Estado para lograr sus objetivos, sea en el marco de políticas de Estado acordadas para el largo plazo o en el más restringido del programa para un período de gobierno.

Deberían identificarse primero las tareas que es necesario desarrollar, luego agruparlas en un proceso de división del trabajo y coordinación, y recién entonces definir los cargos por el conjunto de tareas que incluya cada uno.

Así definidos los cargos es posible comparar sus descripciones en los diferentes organismos para establecer iguales retribuciones a iguales tareas.

Si no se definen los cargos por las tareas que los componen no hay proceso de selección de personal apropiado y resulta imposible aplicar el principio de a igual tarea igual remuneración.

¿Cómo se selecciona a un trabajador para ocupar un cargo si no se sabe qué tareas tiene que desarrollar el elegido, qué conocimientos precisa para ello, qué aptitudes se requieren, qué experiencia es necesaria?

El proyecto de ley, en su artículo 38º reafirma la intención de, simplemente, cambiar los nombres de escalafones y cargos al plantear que la reglamentación establecerá la correspondencia de cargos entre los definidos por la ley 15809, los definidos por el Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones (SIRO) en el período pasado y los del nuevo sistema.

La resistencia a llevar a cabo las necesarias reestructuras de los organismos, único camino para saber qué recursos humanos en cantidad y calidad precisamos y cómo distribuir las tareas entre ellos, es la traba fundamental para procesar la transformación del Estado en materia de recursos humanos.

Sin definiciones de estructuras organizativas y de puestos de trabajo no hay carrera administrativa real.

DEBERES Y OBLIGACIONES, PROHIBICIONES E INCOMPATIBILIDADES.

El proyecto reitera disposiciones vigentes. En materia de incompatibilidades exige que los funcionarios declaren "si desarrollan o no actividades remuneradas fuera del organismo". El jerarca decidirá si esas actividades están comprendidas en limitaciones legales.

Comentario

Las atribuciones del jerarca son demasiado amplias y no se establecen controles a sus decisiones que limiten la arbitrariedad. Cada funcionario estará sometido a la subjetividad de quien tome esas decisiones.

SISTEMA DE ROTACIÓN.

  • El proyecto formaliza un sistema de rotación de ocupaciones -que son grupos de tareas definidos teóricamente- para los cargos y de traslados en el inciso (léase Ministerio) o entre incisos.

  • El jerarca dispone, "respetando el nivel del cargo y las labores, oficios, trabajos técnicos, administrativos o profesionales de su especialidad", tanto la incorporación de ocupaciones a un cargo como el traslado de un cargo de una unidad ejecutora o de un inciso a otro.

Comentario

¿Cómo lo hace, donde se define "el nivel del cargo"?, si no se definieron los cargos por sus tareas ¿cómo se respetan los "labores, oficios, trabajos técnicos, administrativos o profesionales"?

  • En el caso de los traslados entre incisos es el Poder Ejecutivo, o sea el Presidente de la República actuando con uno o varios ministros o en Consejo de Ministros, el que decide. En estos casos se requiere previo informe de la ONSC.

  • Hacia el interior de las Unidades Ejecutoras y de cada Inciso es el jerarca respectivo quien decide en materia de rotación de ocupaciones y traslados de funcionarios, sin necesidad de informe técnico previo.

Tanto el jerarca de la Unidad Ejecutora como los Ministros no deberían tomar decisiones sobre rotación de ocupaciones y traslados de funcionarios dentro del inciso sin previo informe técnico de los organismos especializados en la administración de la gestión humana. De lo contrario se genera otro campo propicio para errores y arbitrariedades que afectarán a los funcionarios del Estado.

Los funcionarios existentes al momento de la entrada en vigencia de este proyecto de ley "contrataron" con el Estado para el desempeño de tareas en determinada unidad ejecutora de determinado Inciso, ¿no es imprescindible contar con su acuerdo para modificar ese "contrato" original?

FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR.

En el proyecto se definen funciones de supervisión, conducción y alta conducción y no cargos para la administración superior.

La función de supervisar un Departamento queda a cargo de un Jefe de Departamento; la de conducir una División, a cargo de un Director de División, y la de alta conducción de un Área, a cargo de un Gerente de Área.

Las funciones de Administración Superior se asignan mediante concursos de oposición presentación de proyectos y méritos, que evalúan: la competencia de los candidatos para el gerenciamiento; sus conocimientos y destrezas técnicas.

Los funcionarios seleccionados deberán suscribir un compromiso de gestión atendiendo a las pautas, políticas y estrategias definidas y alineado al Plan Estratégico del Inciso.

Ese compromiso de gestión del Jefe de Departamento, del Director de División o del Gerente de Área constituye un acuerdo del funcionario con su superior jerárquico acerca de los resultados a alcanzar y los recursos puestos a disposición del funcionario para lograrlos.

Comentario

Para que esta propuesta sea aplicable tienen que existir "pautas de políticas, estrategias definidas" en los organismos y Planes Estratégicos en los Incisos. Es requisito previo que los organismos tengan claramente definidos los resultados que quieren alcanzar, los objetivos de su gestión.

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA.

La potestad disciplinaria es irrenunciable. Ante cualquier irregularidad o ilícito que se detecte en el servicio o que lo afecte, debe instruirse un procedimiento disciplinario y si hay falta y responsable, debe haber sanción.

Se establecen principios generales de todo proceso: legalidad, proporcionalidad, culpabilidad, presunción de inocencia, debido proceso, non bis in idem, finalismo. Las sanciones son: la amonestación, la observación, la suspensión hasta por 6 meses, hasta 3 meses sin goce o con medio sueldo, más de 3 meses sin goce de sueldo, y la más grave: la destitución.

Se establece un Procedimiento Disciplinario Abreviado. En el caso de faltas que puedan dar mérito a la suspensión de hasta 10 días se sustancias con una investigación de urgencia, en 72 horas, dan luego vista al funcionario pero no se indica que posibilidad que el mismo pueda hacer descargos.

Comentario

La investigación de urgencia no asegura la garantía del debido proceso

DESVINCULACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO.

El proyecto de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados establece las causales de desvinculación del funcionario público con el Estado:

a) Destitución.

Reglamenta las causales constitucionales de destitución de los funcionarios públicos.

  1.  
    • Define la Ineptitud como carencia de idoneidad, incapacidad personal o inhabilitación profesional. Se configura por calificaciones insatisfactorias en dos períodos consecutivos y por el rechazo de la capacitación cuando es necesaria para alcanzar la idoneidad.

Comentario

¿Cómo asegurar que el sistema de evaluación del desempeño, que no se define en la ley, será eficaz para medir la idoneidad?

  • Define la omisión como el incumplimiento muy grave de obligaciones funcionales. Considera omisión el incumplimiento de las tareas en los servicios que sean declarados esenciales por la autoridad competente.

Comentario

Debería referir al cumplimiento de los convenios con la OIT para limitar la discrecionalidad de la autoridad competente en las declaraciones de esencialidad.

  • Asimismo se configura omisión o ineptitud cuando se acumulen 10 inasistencias no justificadas en un año calendario, o cundo se efectúen registros de asistencia a otra persona o resulten beneficiados por el registro realizado por otra a su pedido.

  • Asimila el delito a la condena penal. Cuando ya se haya ejecutoriado una sentencia penal o cuando una persona sea sometida a la Justicia Penal, el Poder Ejecutivo apreciará las circunstancias para solicitar o no la destitución.

b) Renuncia.

Puede ser expresa; será operativa cuando sea aceptada.

Se configura una renuncia tácita cuando el trabajador falta sin aviso por tres días hábiles seguidos y al ser intimado a reintegrarse no lo hace al siguiente día hábil.

c) Otras causales.

Jubilación, edad, fallecimiento, inhabilitación porque lo determine una sentencia penal ejecutoriada, revocación de la designación si hubiere error.

DE LOS FUNCIONARIOS CONTRATADOS

Al ser incluidos los funcionarios contratados en el Estatuto se incorporan un capítulo al proyecto de ley:

Serán la excepción al personal presupuestado:

  1. Personal en régimen de Provisoriato.- Contrato por 15 meses, si el Inciso respectivo tiene vacantes de ingreso y no hay personal a redistribuir que pueda ocuparlas. Al cabo de los 15 meses se evalúa por un tribunal integrado por un delegado del jerarca, el supervisor directo y un representante de la ONSC. Hay un veedor de COFE, con voz pero sin voto.

  2. Personal de Administración Superior.- contratos para funciones de supervisión, conducción o alta conducción, por hasta 6 años.

  3. Personal de Contrato de Trabajo.- para tareas transitorias, excepcionales, a término o tareas permanentes que no pueden ser cubiertas por funcionarios presupuestados. Plazo hasta dos años y prórrogas por el mismo plazo

El reclutamiento de funcionarios contratados se realiza por el Sistema de la ONSC a través de concurso de oposición y méritos o méritos y antecedentes.

Previo al vencimiento de los plazos estipulados la Administración podrá rescindir los contratos por razones de servicio debidamente fundadas, con un preaviso de 30 días sin derecho a indemnización de especie alguna.

Comentario

Parecen insuficientes las razones de servicio para rescindir un contrato de corta duración, las circunstancias que fueran deberían ser apreciadas antes de contratar.

DESAPLICACIONES

Los funcionarios públicos de la Administración Central continuarán rigiéndose por las normas vigentes del actual sistema de carrera hasta que se implante en su Inciso el nuevo sistema.

Comentario

La consecuencia de esta disposición es que coexistirán, por plazos difíciles de determinar diferentes sistemas de carrera para distintos Incisos.

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Daniel Mesa

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