Falacia de Composición y Tributación Adicional sobre Salarios Públicos

Carlos Grau Pérez

31.03.2020

“Si la única herramienta que posees es un martillo, todo problema te parecerá un clavo”

 

Reconociendo la percepción general acerca de la gravedad de la crisis, el miedo al virus y un prejuicio contra el funcionario público por parte de la población, hace dos días el Poder Ejecutivo anunció la creación del denominado Fondo Coronavirus. El fundamento de este instrumento sería contribuir a financiar el gasto público extraordinario, que se supone transitorio, provocado por el avance de la pandemia. La lógica es, por tanto, que ante una situación de extrema necesidad, se apliquen recursos públicos adicionales, generados por una herramienta tributaria, también, de carácter extraodinario y temporal.    

En este marco, la iniciativa del gobierno consiste en gravar los salarios públicos que superen un determinado monto mínimo. Aunque no hay precisiones al respecto, parece ser que en el aumento tributario estarían comprendidas las jubilaciones y pensiones. En la conferencia de prensa del pasado 26 de marzo de 2020, el Presidente de la República anunció que éstas serían gravadas. Pero al día siguiente, en una conferencia de prensa posterior, la Ministra de Economía y Finanzas dejó dudas al respecto. Por tanto, y a efectos de continuar el análisis se considera que la medida alcanzaría, única y exclusivamente, a algunos salarios públicos.

Un comentario inicial que merece lo anunciado por las más altas instancias del Poder Ejecutivo es que el tributo1 propuesto tiene puntos en común con otros instrumentos tributarios que existieron en el país en el pasado. Por ejemplo, en el año 2002, con el propósito de hacer frente a la crisis económica y financiera, fue aprobada la Ley 17.453 que creó el denominado "Adicional al IRP" (Impuesto a las Retribuciones Personales). En la norma legal se establecía que:

"El adicional correspondiente a las retribuciones del sector público gravará las retribuciones superiores a 20 salarios mínimos nacionales y su alícuota será de 4%. A partir de los 30  salarios mínimos dicha alícuota se incrementará un 1%  y luego se aplicará un 1%  por cada 10  salarios mínimos nacionales hasta un máximo del 7%".

En esa oportunidad, sin embargo, la ley determinó que este gravamen abarcaría, también, a los salarios del sector privado, por lo que en otro artículo de la mencionada ley se dispuso que:

"Para las restantes retribuciones, el adicional gravará aquellas que superen los 25 salarios mínimos nacionales con una alícuota del 3%  y se incrementará en un 1% por cada 5 salarios mínimos nacionales hasta un máximo del 6%".

Asimismo, en la denominada Ley de Estabilidad Financiera (Ley 17.502), también aprobada durante la crisis de 2002, se estableció que:

"Las remuneraciones y prestaciones nominales del Presidente y Vicepresidente de la República, Legisladores, Ministros y Subsecretarios de Estado, Intendentes y demás funcionarios políticos y de particular confianza, estarán gravadas por este impuesto, sin exclusiones, de acuerdo a la escala salarial que les corresponda"

En esta norma, además, se disponía algo similar a lo planteado por la Ministra de Economía y Finanzas, que por cierto fue objeto de múltiples malentendidos, respecto a que el salario líquido de quienes paguen el tributo a establecerse, en ningún caso, puede ser inferior a $ 80.000. Así la Ley de Estabilidad Financiera preveía que: 

"En ningún caso el monto de las retribuciones y prestaciones líquidas que surja de la aplicación de las tasas a que refiere el artículo anterior, podrá ser inferior al que corresponda a la máxima retribución o prestación líquida de la escala inmediata inferior".

De este breve repaso de antecedentes en la materia, surge claramente que existen múltiples puntos en común entre las medidas anunciadas, recientemente, por el Poder Ejecutivo y las implementadas en el pasado para enfrentar los problemas fiscales derivados de circunstancias críticas económicas y financieras. La diferencia es que en aquella oportunidad no se creó un fondo específico, ni se dispuso con claridad el plazo de vigencia del nuevo tributo.

Antes de analizar las características del impuesto adicional sobre los salarios públicos, es importante destacar que todo diseño tributario tiene dos componentes que se condicionan mutualmente: la estructura del sistema tributario vigente y la capacidad de la Administración Tributaria para recaudarlo. Esto último limita las opciones del tipo de instrumentos tributarios factibles. Dice el refrán que "no se puede pedir peras al olmo". 

En la actualidad, las características del sistema tributario y las capacidades de la Administración Tributaria son diametralmente diferentes de la realidad imperante en 2002.  Por un lado, durante los últimos años ha aumentado de manera notoria la eficiencia de la DGI y de la Dirección Nacional de Aduanas, y, por otro, hoy existe el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF). 

La evaluación de la propuesta del Poder Ejecutivo requiere entender, necesariamente, los objetivos que se persiguen con la creación del nuevo tributo. Según las declaraciones oficiales, la medida parece apuntar a obtener financiamiento adicional para atender los requerimientos fiscales de carácter transitorio y extraordinario provocados por el avance del COVID-19. Sin embargo, la opción de rebajar solo los salarios públicos parece reflejar que lo que se pretende hacer es disminuir el gasto público. Este parecería sr un objetivo no declarado, pero que subyace en la propuesta del Poder Ejecutivo. 

El análisis de esta iniciativa, siguiendo los criterios generales que aporta la teoría económica, obliga a considerar de manera conjunta y equilibrada los criterios de suficiencia, equidad y simplicidad administrativa que subyacen en el diseño de todo sistema tributario. Las consideraciones en términos de eficiencia se dejan de lado, para no ingresar en la eterna polémica sobre preferencias entre lo público y lo privado.

El criterio de suficiencia hace referencia a la capacidad que tiene el nuevo tributo para  generar los fondos requeridos para atender la emergencia. Como el monto de las erogaciones adicionales que generará la pandemia por parte del Estado no ha sido explicitado, no es posible evaluar si la propuesta del gobierno cumple o no con este criterio. 

No obstante, existe una evidente dismetría entre el monto del gasto público que estará afectado a atender los problemas generados por el COVID19 y lo que generaría la recaudación esperada de este tributo. Según estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas ésta última representa aproximadamente el 10% del importe correspondiente a la devolución anual de los aportes al FONASA. La comparación se volvería aún más ridícula si se considera el monto mensual del incremento en el gasto por el notable aumento que ya ha registrado el seguro de desempleo. Desde el punto de vista del criterio de suficiencia, parecería que se aplica aquello de "mucho ruido y pocas nueces". 

En un plano meramente especulativo, podría pensarse que el objetivo de la medida no es el financiamiento del gasto público adicional sino que existen otras motivaciones, políticas o económicas, que no se han puesto sobre la mesa a la hora de fundamentar la creación de este tributo. Daría la impresión que la medida está diseñada para lograr un "doble dividendo", por un lado, genera recursos adicionales para un fisco necesitado de recursos y, por otro lado, se señala a los funcionarios públicos que ganan más de $ 80.000 líquidos como los contribuyentes que se encuentran en la primera línea para hacerse cargo del esfuerzo fiscal adicional, lo que genera empatía y apoyo de parte de los simpatizantes del gobierno y, también, de aquellos que no lo son, pero que participan de la creencia de que el funcionario público es privilegiado.

 

Un detalle no menor hasta ahora no explicitado por las autoridades, y que debe ser tenido en cuenta a la hora de realizar las estimaciones de lo que se recaudaría con este tributo, es el tratamiento que se busca dar a estos aportes de los trabajadores en la  liquidación del IRPF. Si como sería razonable, estos pagos serían descontados de la base imponible del IRPF, entonces, la recaudación neta de esta medida tributaria sería aún menor que la planteada en las estimaciones aportadas días atrás por la Ministra de Economía y Finanzas     

Desde el punto de vista de la simplicidad administrativa, la teoría sugiere que el diseño de los tributos debe estar orientado por el criterio de que la forma en que se determina el monto a pagar por parte del contribuyente debe ser lo más simple posible. Desde esta perspectiva, podría argumentarse, y en principio sería correcto, que al no usar tasas progresionales como las que rigen en el IRPF sobre las rentas salariales, se estaría contribuyendo a la simplicidad del instrumento. No obstante, la solución propuesta genera un resultado altamente inconveniente.  En función del monto del salario que se considere, puede suceder que la aplicación de la alícuota correspondiente sobre el salario nominal genere una reducción del salario líquido tal que haga que algunos trabajadores sufran una rebaja que ubique al salario líquido resultante por debajo del salario líquido percibido por otros trabajadores que, antes de la creación del nuevo tributo, percibían remuneraciones superiores. El argumento de que los contribuyentes alcanzados por el impuesto adicional, en ningún caso tendrían un salario líquido inferior a $80.000 no es más que una respuesta parcial a este problema y solamente sería válido para aquellos trabajadores comprendidos en la primera franja del tributo.

El análisis del nuevo tributo desde la perspectiva del criterio de equidad merece dos comentarios. En primer término, la propuesta de gravar exclusivamente a los salarios "altos" de los trabajadores del sector público puede ser catalogada como una medida compatible con el criterio de equidad vertical, pero claramente viola el criterio de equidad horizontal. Este último hace referencia a que los impuestos deben tratar igual a los iguales. ¿Tienen los ingresos obtenidos en el sector público mayor poder adquisitivo que los mismos ingresos obtenidos en el sector privado? ¿Tiene sentido económico el tratamiento diferencial, más allá del efecto de reducción del gasto público en remuneraciones? Las respuestas a estas preguntas son negativas. 

Por parte del Poder Ejecutivo se argumenta que el sector privado queda fuera de esta iniciativa porque recaen sobre él los costos asociados a la pandemia. Esta argumentación adolece de lo que en economía se conoce como "la falacia de composición", consistente en inferir que algo es verdadero acerca de un conjunto o grupo solo porque es verdadero acerca de una o varias de sus partes o componentes. Que los problemas vinculados a la generación de ingresos se concentren en el sector privado, no implica que entre los trabajadores privados no existan colectivos que están en condiciones de aportar al financiamiento de las acciones que el gobierno está adoptando para enfrentar los efectos del COVID 19. 

En momentos de estar escribiendo esta nota, la prensa anuncia que "el sector agropecuario podría donar decenas de millones de dólares al Fondo Coronavirus". Se dice que "a confesión de parte relevo de prueba". Esto mostraría que la capacidad de aportar no es exclusiva de los funcionarios públicos. Por otro lado, se dice que para muestra alcanza un botón. ¿Será el sector agropecuario la única actividad del sector privado que está en condiciones de aportar al fondo? 

La existencia de donaciones debe evaluarse con cautela. La existencia de solidaridad espontánea es una señal que merece ser valorada, pero no parece aceptable que los montos de estas contribuciones voluntarias se conviertan en una medida incuestionable del aporte que estos sectores deberían realizar en el marco de la denominada, por algunos, solidaridad organizada. 

Tampoco se entiende por qué limitar la determinación de la capacidad de pago de las personas físicas exclusivamente a los ingresos salariales. Si para determinar la capacidad contributiva se emplean todos los ingresos de las personas, parece evidente que éstos no deberían acotarse a las remuneraciones del trabajo dependiente. Si se busca distribuir de forma solidaria el financiamiento del Fondo Coronavirus, se tendrían que incluir en la base imponible del nuevo tributo todos los ingresos de los contribuyentes (los honorarios profesionales, los rendimientos de colocaciones bancarias, etc.).

En el pasado el país contaba con un sistema tributario que gravaba solamente los salarios. Quizás esto explique por qué en situaciones de emergencia anteriores se recurría solamente a la aplicación de nuevos impuestos sobre las remuneraciones salariales. Hoy la situación es diferente. Uruguay cuenta con un impuesto a la renta de las personas físicas que grava las rentas del capital y que trata las rentas derivadas del trabajo gravándolas de manera progresional, incluyendo las rentas personales provenientes de honorarios profesionales. No se entienden, entonces, las razonas por las que el gobierno optó por afectar, exclusivamente, a los salarios del sector público si el objetivo era obtener un aporte solidario para financiar el Fondo Coronavirus.

Algunos apuntes finales. Según ha sido anunciado por parte de las autoridades del Poder Ejecutivo, el impuesto adicional sobre las remuneraciones de los funcionarios públicos regiría durante dos meses. Este es una anuncio que permite albergar expectativas de que, más allá de este plazo, este impuesto quede eliminado y el sistema tributario vuelva a regirse por el razonable equilibrio que debe existir entre los diferentes criterios que se tienen en cuenta en la definición de la estructura tributaria. En este sentido, sería oportuno que el proyecto de ley que se envíe a consideración del Poder Legislativo no establezca la posibilidad de prórroga por parte del Poder Ejecutivo y que, si en el futuro se requiere de mayores contribuciones adicionales por parte de las personas y las empresas, éstas se definan de los criterios generales del sistema tributario. 

Es cierto que en circunstancias excepcionales se requieren medidas que también lo son, pero no hay ninguna razón para que el carácter excepcional de la realidad que estamos enfrentando justifique la utilización de tributos cuyos objetivos no resultan comprensibles y que ni siquiera aportan los recursos suficientes que el Estado requiere para atender las necesidades de la población. 

Carlos Grau Pérez

Profesor Titular de Economía Pública, FCEyA - UDELAR

Investigador de CINVE

Columnas
2020-03-31T11:47:00

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