La inversión pública en Ciencia y Tecnología en Uruguay entre 2005-2018

Edgardo Rubianes

04.08.2021

En el periodo, en términos brutos hubo un incremento de varias veces medido en dólares corrientes, y en la relación porcentual al PBI se constata una duplicación del valor inicial alcanzando casi el 0,5% en 2018

 

Un interesante análisis sobre política e inversión en Ciencia y Tecnología (C+T) en el país, elaborado por integrantes de Investiga.uy, viene siendo difundido al interior de la asociación de investigadores. Señalo mi total acuerdo sobre el rol que se le adjudica a la C+T en el desarrollo económico y social en una sociedad, las críticas respecto a la inexistencia de un plan director y a la baja inversión realizada en Uruguay; y el plantearse como objetivo intermedio alcanzar un gasto equivalente al 1% del Producto Bruto Interno (PBI). Estas líneas se deben entender como un aporte complementario a ese trabajo y tienen como objetivo revisar la información nacional disponible sobre inversión pública en C+T en los últimos años. 

Origen y fiabilidad de la información 

Para el trabajo referido se utilizó como fuente de información general, y también particular de Uruguay, la provista por el Instituto de Estadística de Unesco. La Unesco es el organismo de la ONU que tiene pertinencia en la temática y su base de datos se nutre fundamentalmente con información aportada por los países. En relación a los datos uruguayos nos surgen dudas sobre su fiabilidad y desconocemos cuál fue la fuente nacional que los aportó en su momento. Conocer el gasto público en C+T no es tarea fácil en países en desarrollo y menos aún determinar el gasto privado. Por lo cual cuantificar el gasto total de un país presenta dificultades. Existe una Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT) de la que participa nuestro país, que tiene en su página web un histórico para la región iberoamericana desde 1990 a 2018. Cuando se analiza la serie se observa, sobretodo en el siglo pasado pero no sólo, discontinuidades así como inconsistencias para múltiples países. Uruguay no está ajeno a esa dificultad. Hasta el año 2006, el organismo nacional encargado de relevar la información era el Ministerio de Educación y Cultura y en este siglo -salvo para el año 2002 que se indica un gasto nacional total de U$S 33 millones- hay discontinuidades hasta el año 2006. 

Al utilizarse los datos aportados por la Unesco, en el trabajo citado se concluye que "previo al año 2003 la inversión en Uruguay era similar a la de países de ingreso bajo. Luego experimentó un incremento durante el periodo 2003-2006, y se ha mantenido aproximadamente constante desde entonces". En función de lo señalado anteriormente me pregunto quién aportó la información a la Unesco, quien la relevó y a qué instituciones incluyó en el monto informado. Los que éramos investigadores en esos años no recordamos que haya habido aumento de fondos para C+T en esos años. Por el contrario, producto de la crisis del 2002, los laboratorios universitarios carecían de insumos, el Pedeciba apenas recibía un par de cientos de miles de dólares anuales y otorgaba escasas y esmirriadas "medias" becas, no existían convocatorias a proyectos, el Programa de Desarrollo Tecnológico ejecutado por el MEC había sido recortado en varios millones de dólares, el Fondo Nacional de Investigadores luego de su primer convocatoria en 1999 fue discontinuado, y la lista podría seguir.

Por ello, entiendo que hasta el año 2005 carecemos de una serie histórica con información fidedigna, discriminada institucionalmente y relevada con definiciones apropiadas como, por ejemplo, las acordadas internacionalmente en el llamado Manual de Frascati.

A partir de 2007 la situación cambió sustancialmente pues, puesta a funcionar la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) a mediados de ese año, ésta emprendió de un modo sistemático el relevamiento para construir indicadores. En primer lugar se definió con precisión los conceptos: 1) Actividades de Ciencia y Tecnología (ACT o C+T) que comúnmente usamos; y 2) Investigación y Desarrollo (I+D). Dentro de la primera está incluida la segunda pero se amplía con otras actividades de ciencia y tecnología.

Para realizar el relevamiento en los primeros años se utilizaron becarios que en intercambios con los responsables financieros de las instituciones fueron recuperando la información y generando un lenguaje común para ello. Al correr el tiempo el número de instituciones relevadas se fue ampliando tanto porque nuevas instituciones creadas ejecutaban fondos en C+T, como la propia ANII y el Instituto Pasteur a partir de 2007 y el CUDIM a partir de 2009, pero también porque otras existentes comenzaron a invertir e informar. Las instituciones relevadas anualmente supera el número de 80. No todas tienen el mismo peso y es posible observar algunas inconsistencias en el sentido que informan montos anuales que llaman la atención en relación a lo informado anterior o posteriormente. No obstante podemos sostener que en términos de inversión pública en C+T el histórico de datos entre 2005 y 2018 es lo suficientemente fiable como para trabajar con ellos. 

En relación a la información disponible sobre inversión privada en C+T, que permitiría además cuantificar la inversión total de C+T en Uruguay, no se tiene la misma certeza. No se realizan encuestas anuales a las empresas ni éstas estarían obligadas a proporcionar la información. Por eso se trata de inferirla. Se utiliza para ello las llamadas "Encuestas de Innovación", que comenzaron a realizarse en el país el año 2001, que releva el comportamiento innovador de una empresa en el trienio inmediatamente anterior y permite discriminar el tipo de inversión realizada. A partir de ellas se había establecido inicialmente que el aporte privado en C+T significaba alrededor de un 40% del total y de ese modo se confeccionaba el indicador nacional. Hace ya unos años, una revisión realizada por el área involucrada de la ANII en la tarea, concluyó que se había venido sobrevalorando ese aporte privado, y por tanto también el total generado. Tenemos que ser conscientes de esto y que aún hoy poseemos incertidumbres fundadas sobre ese componente del gasto nacional en C+T pero no es objeto de estas líneas abundar sobre ese aspecto.

El "núcleo" científico-tecnológico

Como decíamos, los datos sobre inversión pública son fiables y más aún cuando ponemos foco en las instituciones principales pues la información es robusta y seriada. Por ello en las discusiones acerca del presupuesto nacional es preferible utilizarla. He propuesto desde hace tiempo agrupar las instituciones según algunas características. En primer lugar un "núcleo" científico-tecnológico que posee en conjunto más del 95% de los investigadores y de la producción científica nacional. Sus principales integrantes son la Universidad de la República (UdelaR) y el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA). Lo integran también el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), el Instituto Pasteur, el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE), el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular (CUDIM) y el Programa de Desarrollo de Ciencias Básicas (Pedeciba). Todas son instituciones donde la investigación constituye su rol central o forma parte de ellos. Se le puede agregar las estructuras o direcciones que, con cambiante denominación, han funcionado dentro del MEC, y por supuesto a la ANII, cuyo presupuesto, el tercero en importancia, es destinado íntegramente a la promoción de la investigación e innovación.

Un segundo grupo lo constituirían las empresas públicas, que si bien no tienen como misión central realizar investigación y desarrollo tecnológico lo necesitan para sus innovaciones y planes de negocios. En los últimos años estas empresas aumentaron sus inversiones directas y también financiaron fondos o proyectos de grupos de investigación externos. Otras 60 instituciones relevadas (ministerios, intendencias, institutos, programas) contribuyen con el resto entre las cuales un agrupamiento que realiza estadística financiera, investigación de mercados y encuestas nacionales, el Banco Central, el Banco República y el Instituto Nacional de Estadística, que en general no son consideradas en los listados. 

A efectos de trasparentar la información se adjunta una Tabla discriminada institucionalmente que muestra la evolución histórica del gasto público en C+T desde el año 2005 al 2018. La Tabla se confeccionó del siguiente modo. Para los años 2005 y 2006 se usaron los datos en pesos corrientes que la repartición de la ANII encargada del relevamiento pudo sistematizar en su momento con un criterio restrictivo de C+T, es decir más cercano al de I+D pura. Para el período 2007-2016 se utilizaron los datos en pesos corrientes que estuvieron, en el pasado, colgados en la página web de la agencia. Para los años 2017 y 2018 se transformaron los montos en dólares del cuadro disponible en la web. En la Tabla por un lado se informa sobre el agrupamiento "estadístico-financiero" y por otro el resto de las instituciones integrantes de Otros agrupadas. Si bien en la serie histórica hay algunos datos perdidos que podrían ser recuperados o subsanados por procedimiento econométricos, optamos por no hacerlo.

Del análisis de la Tabla es posible extraer algunas conclusiones:

1) En relación al gasto público en C+T para el período se posee una serie sólida que muestra un fuerte y sostenido aumento entre los años 2005 y 2011 (ver Figura 1), incluso a una tasa mayor que la del propio PBI. Posteriormente el gasto en dólares fluctuó hasta el año 2017, cuando comenzó a observarse un nuevo ascenso pero al carecer de información posterior a 2018 no es posible confirmarlo. En todo el periodo, en términos brutos hubo un incremento de varias veces medido en dólares corrientes, y en la relación porcentual al PBI se constata una duplicación del valor inicial alcanzando casi el 0,5% en 2018.

2) Los fondos ejecutados por el Núcleo Científico-Tecnológico en C+T han representado entre el 75% y el 80% de la inversión pública, y por ende su evolución se observa correlacionada directamente con el del gasto público total. El resto se reparte en porcentajes más o menos iguales entre el aporte de las empresas públicas, el agrupamiento "estadístico-financiero" y las otras 60 instituciones. 

En resumen, durante los últimos 15 años se ha avanzado sustancialmente en el relevamiento de información sobre el gasto público de un modo consistente y a la vez discriminado institucionalmente. Eso transforma a este indicador en una potente herramienta de monitoreo y en un activo que no debemos permitir perder, máxime cuando se están planteado procesos de reorganización institucional. La transparencia en la información financiera es clave para cualquier política pública que se quiera ejecutar y evaluar. Como bien se dice en el trabajo referido para lograr un cambio genuino y transformador en el país es necesario también discutir la financiación del ecosistema de investigación. Y la inversión pública es la principal palanca para ello, por sí misma y por lo que puede promover a nivel privado, como lo demuestran las trayectorias de los países más desarrollados.

Edgardo Rubianes es Doctor en Biología, fue investigador y docente en Facultades de Veterinaria y Agronomía (UdelaR) y Presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). Frenteamplista independiente.

1 Investiga.uy es la novel asociación de investigadores del Uruguay en proceso de elección de autoridades. El trabajo referido fue redactado por Rodrigo Alonso-Suárez, Celia Quijano, Mariana Boiani, Leonel Malacrida, Santiago Dogliotti, Pablo Dans su titula Aportes al diseño de una política nacional de Investigación, Desarrollo e Innovación en el Uruguay (2021). 

2  Ver en http://www.ricyt.org/category/indicadores/

3  El Manuel de Frascati contiene definiciones básicas y categorías de las actividades de Investigación y Desarrollo, aceptadas por científicos y gestores científicos de todo el mundo. https://www.oecd.org/publications/manual-defrascati-2015-9789264310681-es.htm

4 La C+T incluye: a) la I+D propiamente dicha (investigación básica, aplicada y desarrollo experimental); b) los Servicios Científicos y Técnicos que contribuyen a recolectar, clasificar, analizar y evaluar la información de investigación; y c) la Gestión y Actividades de Apoyo para reunir y administrar los fondos.

5 Las dos primeras Encuestas de Innovación fueron coordinadas por el MEC y se focalizaron en la Industria para los trienios 1998-2000 y 2001-2003. Posteriormente fueron continuadas por la ANII y asimismo también ampliadas al sector Servicios y en una oportunidad también al área Agropecuaria.

6 Mariana Mazzucato (2013). El mito puramente ideológico de los emprendedores privados tecnológicamente innovadores, https://sinpermiso.info/sites/default/files/textos//mm.pdf

Columnas
2021-08-04T06:12:00

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