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30.09.2023

A más de 100 años del primer impulso fuerte a la descentralización territorial: ¿No es hora de poner fin a las inequidades Montevideo-Interior?

En estas breves palabras se procura reflexionar sobre la necesidad de profundizar en el desarrollo de la autonomía de los Gobiernos Departamentales y Municipales, como factor tendiente a mejorar la participación democrática, el control del Poder central del Estado y la calidad de vida de los habitantes de los departamentos del interior con menores índices de desarrollo humano.

Breve reseña histórica

La historia de nuestro país ha estado signada por la centralización política, administrativa, económica y de infraestructura en Montevideo.

A tal punto, ha llegado esta mirada centralista que Montevideo se ha constituido en capital del país y residencia de las primeras autoridades de la República, sin que ninguna norma lo haya dispuesto (según lo previsto en el numeral 16 del art. 85 de la Constitución Nacional), como lo revelan recientes averiguaciones realizadas en los Registros del Parlamento Nacional y de la Junta Departamental de Montevideo.

La centralización del poder del Estado en Montevideo, sería consecuencia de ciertas ventajas comparativas (como por ejemplo ser una ciudad puerto con salida al mar) y de factores vinculados al origen histórico, político y cultural de la República.

Sin perjuicio de lo anterior, el Uruguay, desde la jura de la Constitución de 1830 hasta la fecha, ha tenido un paulatino proceso de descentralización territorial, no libre de peripecias que implicaron marchas y contramarchas.

A influjo del pensamiento batllista entre los años 1903 y 1929, y sobre todo a partir de la Constitución de 1918, se dio el primer gran impulso a la descentralización territorial y a la autonomía departamental:

• Las Ley Orgánica de Juntas Económicas - Administrativas, promulgada en el año 1903, fue un hito importante porque brindó un marco legal para los Gobiernos Departamentales, consagrando muchos de los pequeños avances descentralizadores del siglo XIX, estableciendo una estructura orgánica, con miembros electos por el pueblo (hay que tener en cuenta que se excluía del voto a gran parte de la población, por ejemplo a las mujeres, a los peones jornaleros, analfabetos, etc.), ampliando sus competencias materiales (alumbrado eléctrico, gas y aguas corrientes) y financieras (rentas propias y poderes de recaudación, con el contrapeso de un Contador Municipal), y estableciendo que los ciudadanos podían plantear recursos contra resoluciones de las Juntas Departamentales.
• Los principales avances se condensan y profundizan en la reforma constitucional de 1918 (y en su ley reglamentaria N° 7072): Se establece una estructura orgánica, con división de funciones ejecutivas y legislativas, a cargo de un Concejo Autónomo de Administración y de una Asamblea Representativa, respectivamente; se profundiza la autonomía política, previendo que las Asambleas Representativas son electas por voto popular (con sistema de voto simultáneo y representación proporcional); se profundiza la autonomía financiera, estableciendo que el Gobierno Departamental puede crear impuestos con amplias potestades ("con la sola limitación de no poder gravar el tránsito ni crear impuestos interdepartamentales a los artículos de producción nacional"), así como preparar y aprobar sus propio presupuesto; se aumentan las competencias materiales o actividades, incluyendo, por ejemplo, velar por la instrucción primaria, otorgar concesiones de tranvías, autorizar el establecimiento de teléfonos, la policía sanitaria de las poblaciones, organizar la vialidad pública departamental, dictar reglas de urbanismo y reglamentar cementerios y crematorios; se prevé la facultad de crear autoridades locales, denominadas Concejos Auxiliares (de carácter honorario) por parte de los Concejos Departamentales; se crean institutos de gobierno directo, la iniciativa popular y el recurso contra las decisiones de las Asambleas Representativas que crean o modifican impuestos, dejándose librado a la ley su reglamentación.

La reforma constitucional que fue fruto de una formula transaccional, denominada "pacto de los ocho" (entre el oficialismo batllista y el Partido Nacional), en lo atinente al ámbito de la autonomía departamental, respondió a que los nacionalistas procuraban restarle competencias al Gobierno Central (con predominio colorado), y el sector batllista, siguiendo los "Apuntes de Batlle", apoyaba la reforma en lo departamental.

El período batllista en lo que autonomía departamental refiere, deja una clara enseñanza, que se puede sintetizar así: Estos procesos descentralizadores del poder burocrático del Estado constituyen verdaderos procesos democratizadores que fortalecen el Estado de Derecho, porque permiten que las comunidades de los distintos territorios del país tengan espacios de autonomía política y financiera para incidir en sus propios destinos, primero, a través de la elección de sus representantes, pero a su vez con un conjunto de actividades que se resuelven por esas autoridades electas, y más importante aún con un conjunto de recursos financieros decretados y/o administrados por estos.

En base a lo anterior, no parece posible calificar como una casualidad la coincidencia en la misma reforma constitucional de 1918, de la apertura democrática en derechos ciudadanos y garantías del sufragio (voto secreto y obligatorio, eliminación del voto censitario, ya no se suspende la ciudadanía por ser peón jornalero, analfabeto, etc., se estableció que la ley podría reconocer el voto de las mujeres), y del mayor impulso dado en la historia del país a la descentralización territorial, sino que por el contrario, se trata de la confirmación de que otorgar la mentada autonomía a las comunidades departamentales y locales del país profundiza la democracia y el Estado de Derecho.

En la Constitución de 1934, se disminuye la autonomía departamental, porque se les quita la facultad de crear impuestos, pero, por otra parte, se establece una estructura orgánica que con algunas variantes se mantiene vigente en la actualidad, con funciones ejecutivas a cargo del Intendente y legislativas a cargo de la Junta Departamental, previendo además la creación de Juntas Locales (comunes o de gestión ampliada), fuera de las capitales departamentales.

En la reforma constitucional de 1997 se establecieron importantes avances en lo relativo a las autoridades locales: Se distingue la materia departamental (correspondiente al Intendente y a la Junta Departamental) de la municipal, a cargo de las autoridades locales, dejando librado a la ley su regulación, que, sin embargo, debe respetar las competencias que la que la Constitución asigna al Intendente y la Junta Departamental.

Cabe señalar que la importancia de este avance, se debe a que en términos comparativos mientras en otros países las autoridades locales, especialmente los municipios, tienen cientos de años (Europa) o por lo menos están establecidos desde principio del siglo XX (en América), en Uruguay nacen en el siglo XX, pero hasta la Constitución de 1997 se planteaba la confusión de denominar al gobierno departamental como municipal.

Pese a estos avances, aparecen imprecisiones en las disposiciones constitucionales, que han generado dificultades interpretativas y, a su vez, complicaciones en la reglamentación legal, como por ejemplo la no definición clara de los tipos de autoridades locales que puede crear la ley, lo que también ha generado discusiones en la doctrina en cuanto a si estas pueden ser descentralizadas o si como máximo pueden ser desconcentradas.

Finalmente, y recién en el año 2009, más de 10 años después de la reforma del 97, se reglamentan los Municipios en el país, como autoridades locales, a través de la Ley N° 18.567, posteriormente derogada por la Ley N° 19.272 del año 2014, que actualmente rige en la materia.

Sin perjuicio de los avances consagrados en la Ley 19.272, no se han creado órganos descentralizados, sino órganos desconcentrados del Intendente, con competencia limitada y sin autonomía financiera, ya que dependen de los recursos del Gobierno Nacional y Departamental, tienen competencia limitada en cuanto a sus funcionarios (los designa, corrige, suspende o destituye el Intendente conforme a los normas constitucionales), y no tienen facultades financieras al carecer de iniciativa presupuestal, pese establecerse un inciso en el presupuesto departamental.

II) Precisiones conceptuales: Descentralización territorial y autonomía departamental

Desde la perspectiva jurídica, en la descentralización territorial se traspasan competencias del Gobierno Central a los Gobiernos Departamentales, sea por disposiciones constitucionales o legales, de acuerdo a lo establecido en el art. 262 de la Constitución Nacional. Por ejemplo según la ley orgánica municipal, N° 9.515, conforman materia departamental: la policía de la edificación, donde se regulan y limitan la altura de los edificios, permisos de construcción, etc.; la regulación del espacio público departamental; el alumbrado público; limpieza y recolección de residuos; inspección de casas de inquilinato; entre muchas otras).

El concepto de autonomía departamental se encuentra ligado al de descentralización, porque se trata de un grado profundo de descentralización que incluye la posibilidad de dictar sus propias normas dentro de las materias o actividades asignadas, donde existe un descenso total de los poderes de administración y legislación con un mínimo de contralor por parte del Gobierno Central (por ejemplo art. 303, prevé un recurso contra los Decretos de las Juntas Departamentales y las Resoluciones de los Intendentes "contrarios a la Constitución y a las leyes", que se dirime en la Cámara de Representantes).

III) ¿Un país sin dicotomía Montevideo - Interior es posible?

1. Profundización de la autonomía departamental y local:

• Impulso a la autonomía tributaria de los Gobiernos Departamentales: Si bien cuentan con fuentes impositivas propias como impuestos a los inmuebles urbanos y rurales (contribución inmobiliaria) y a vehículos de transporte (patente de rodados), dependen aún en gran medida de las transferencias del Gobierno Nacional. Se requieren nuevas fuentes impositivas, sea por vía de reforma constitucional o por vía legal, porque un Gobierno Departamental que requiere de la buena voluntad del Gobierno Nacional para llevar adelante sus cometidos no tiene real autonomía. En la actualidad el 50% del presupuesto departamental es financiado con recursos provenientes del Gobierno Central. 
• Impulso a las competencias de los Gobiernos Departamentales: La ley orgánica Municipal que establece las principales competencias materiales de los Gobiernos Departamentales tiene casi cien años, sufriendo derogaciones tácitas por reformas constitucionales y modificaciones por leyes posteriores (entre ellas la Ley que regula a los Municipios N° 19.272). 

Para dar mayor claridad a los límites con las competencias materiales Nacionales ¿No sería recomendable trabajar en una nueva ley o en una reforma constitucional?

Para atender las particularidades productivas, económicas y sociales de cada Departamento ¿No sería recomendable evaluar nuevas competencias materiales adaptadas a las realidades de cada departamento?

• Impulso de la autonomía financiera de los Gobiernos Municipales: ¿Es justo que los habitantes de municipios más productivos en un departamento no reciban los recursos necesarios para el desarrollo de infraestructura y servicios porque el Gobierno Departamental decide volcarlos principalmente a la capital del departamento? 

La ley 19.272 prevé recursos presupuestales con destino a los Municipios, tanto del presupuesto departamental como del Presupuesto Nacional (a través del Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios). Incluso, se prevé una sanción indirecta, que puede considerare inconstitucional, donde condiciona el acceso al porcentaje que debe recibir del presupuesto Nacional el Gobierno Departamental, según lo establecido en el art. 214 de la Constitución, en función de que en el presupuesto departamental prevea partidas presupuestales para proveer de recursos humanos y materiales a los Municipios.

Sin embargo, los Municipios carecen de iniciativa y de cualquier mecanismo para obligar al intendente a dotar de recursos presupuestales a este nivel del Gobierno.

En base a este panorama normativo de los Gobiernos Municipales, resulta imprescindible lograr modificaciones legales o constitucionales, según corresponda, para que este nivel de gobierno sea destinario obligado de recursos presupuestales.

Por ejemplo, se podría pensar en una reforma constitucional que defina en mayor detalle competencias financieras y prevea fuentes impositivas con destino a este nivel de Gobierno. 

• Impulso a la autonomía administrativa de los Municipios: Realizar una reforma constitucional que aporte claridad a los tipos de autoridades locales que puede crear la ley, dado que se discute en doctrina si estas pueden ser descentralizadas o si como máximo pueden ser desconcentradas.

La ley 19.272 previó una descentralización gradual, lo cierto es que según el diseño legal los Municipios son autoridades desconcentradas y por tanto sometidas a jerarquía del Intendente, ya que, entre otras cosas: Los actos administrativos de los Municipios se pueden impugnar por los recursos de reposición ante el propio municipio, y por el de apelación ante el Intendente; no tiene iniciativa legislativa, sino que solamente puede presentar anteproyectos de decreto ante el Intendente quien decidirá si lo presenta o no ante la Junta Departamental; sus funcionarios lo designa el Intendente; no tiene facultades presupuestales; no tiene personería jurídica.

En definitiva, se deben realizar los ajustes constitucionales y legales, según corresponda, para habilitar que los gobiernos municipales dejen de ser órganos desconcentrados y pasen a ser órganos descentralizados, que puedan contratar a sus propios funcionarios, sus decisiones no puedan ser revocadas por el Intendente, romper la relación de jerarquía y dejar algunos controles. 

• Impulso a la profesionalización de los Ediles y Concejales municipales: Propiciando las reformas constitucionales y los cambios legales, según corresponda, para establecerlos como cargos remunerados.

1. Propiciar la igualdad de oportunidades en todo el país:

• Se podría establecer por ley, por ejemplo, según lo habilita el numeral 16 del art. 85 de la Constitución Nacional, que las autoridades de la Nación tendrán su sede en Montevideo, pero que las sesiones del Consejo de Ministros y de las Cámaras del Parlamento, deberán realizarse de forma rotativa en los distintos departamentos del interior del país, a razón de 18 por año, a efectos de obligar que los legisladores, los Ministros y el Presidente de la República tengan un contacto permanente con la realidad de los habitantes del interior que incentive la descentralización de servicios e infraestructura para su bienestar.

Esta propuesta parecería recoger aquél espíritu artiguista descentralizador, cuando bregaba por establecer el lugar de residencia del Gobierno de las Provincias Unidas del Río de la Plata fuera de Buenos Aires, obviamente salvando las diferencias en razón de que en ese particular contexto histórico se proponía una Confederación de Estados, y el Uruguay es un Estado unitario. 

• Prever recursos financieros en las ley de presupuesto para crear sedes donde sesionará el parlamento y el Consejo de Ministros en el interior, previo acuerdo con los autoridades departamentales y municipales, mediante diálogo político, identificando las necesidades de cada lugar, de tal forma que la infraestructura construida o los edificios que se reacondicionen sean de utilidad para múltiples propósitos requeridos por los habitantes.
• Prever recursos financieros en la ley de presupuesto, que se adjudicarán a los Gobiernos Departamentales y Municipales para revitalizar el patrimonio histórico, cultural y natural del país con fines de cohesión social y promoción del turismo.
• A través de las instancias de coordinación entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales, procurar la generación de planes de desarrollo comercial, industrial y productivo, atendiendo a las particularidades de cada zona, y con amplia participación de los habitantes de los distintos departamentos y municipios.
• Promover una mesa de diálogo nacional, que integre a las autoridades del Congreso Nacional de Intendentes y del Congreso Nacional de Ediles, Coordinadores de Bancada del Parlamento Nacional, autoridades de todos los partidos políticos y a un representante del Poder Ejecutivo, para la redacción de un proyecto de reforma constitucional en lo que refiere a las competencias departamentales y municipales.

Sin perjuicio de lo anterior, tomando en consideración, por un lado la rigidez de nuestra constitución, cuyos procedimientos de reforma son distintos a los de la ley, pero a su vez más difíciles de llevar a cabo, y por otro la inconveniencia de estar realizando modificaciones constitucionales en breves espacios temporales, sería recomendable, que mediante un gran diálogo nacional que cuente con la participación, entre otros (como la academia y las organizaciones de la sociedad civil), de los actores políticos relevantes, se materialicen una o varias propuestas de reforma constitucional integral. IV)Reflexiones finales.

La profundización de la autonomía departamental y local, resulta ser un factor que mejora el control del poder en un Estado de Derecho, porque el poder no se expresa únicamente a través de autoridades nacionales, y al mismo tiempo mejora la participación ciudadana, porque hace participes a los habitantes de un departamento o de un Municipio de la dirección de sus propios destinos, ya sea mediante la elección de sus representantes locales y departamentales, o ejerciendo instrumentos de participación directa.

Asimismo, si bien requeriría un estudio empírico detallado, es posible encontrar relación directa entre la profundización de la autonomía de los niveles de gobierno subnacionales con la descentralización de infraestructura y servicios, ergo con la mejora de los índices de calidad de vida, por cuanto quienes habitan en los departamentos y localidades con mayores carencias son los que mejor las conocen y puede bregar por superarlas.

La historia del Uruguay ha dado múltiples ejemplos de políticas que crecen desde las propias comunidades departamentales y locales, tal ha sido la paradigmática lucha del pueblo de la ciudad de Bella Unión, donde en la década del 60 en aquél "Norte Uruguayo en marcha", los propios habitantes de la zona (productores, trabajadores y población en general), trazaron las bases programáticas, que a la postre determinaron la creación del ingenio CALNU, con el sacrificio económico de un pueblo que hipotecó sus propiedades para garantizar su construcción. El esfuerzo de esta sociedad, no exento de dificultades, aún hoy se ve reflejado en las zafras que año tras año dan sustento de forma directa e indirecta a su población.

Federico de la Peña es abogado, edil (S) Junta Departamental de Montevideo.

Referencias

1. Índice de Desarrollo Humano (o IDH por sus siglas): "Mide el grado de desarrollo humano de los países, en base a tres dimensiones fundamentales: nivel económico, nivel educativo y salud". Los departamentos con menor desarrollo serían: Rivera, Treinta y Tres y Artigas. Entrevista al economista Luciano Magnífico de la firma EXANTE. En: https://enperspectiva.uy/en-perspectiva-programa/analisis-exante/analisis-economico-cuales-los-departamentos-aportan-mas-al-pib-nacional.
2. SABELLI MARTHA, Régimen Municipal Uruguayo 1830 - 1935", Junta Departamental de Montevideo, Mdeo., 1993, p. 36.
3. SABELLI MARTHA (ibid).
4. GROS ESPIELL, Héctor, Esquema de la Evolución Constitucional del Uruguay, 1 ed., FCU, Mdeo., 1986, p. 95.
5. Con respecto a la autonomía departamental, según palabras recogidas por el diario El Día de la época, sostuvo Batlle y Ordoñez: "A este mismo fin propende la institución de la autonomía de los departamentos. Cada uno de éstos recoge uno parte del poder, ahora reconcentrado en la capital, para ejercerla por sí mismo; y una multitud de cuestiones que a ellos en primer término interesa y que ahora en definitiva, se resuelve por el poder central, pasará a ser de su exclusiva competencia. De igual manera, sumas cuantiosas procedentes de contribuciones que ellos pagan, y que ahora se acumulan en Montevideo y son aquí administradas, irán a constituir el tesoro público de cada una de las regiones de donde surgieron y en emplearse en mejoras de todo género, a veces en parajes que, olvidados hasta ahora de la administración central, no podían mostrarnos una sola huella reveladora de que la civilización los ha visitado alguna vez. Se destruiría así la enorme injusticia de la absorción de los departamentos por la capital, y también esa situación deprimente de los hombres radicados fuera de Montevideo, que los presenta como legalmente incapaces para administrar sus propios intereses". SABELLI, MARTHA (id. p. 32).
6. GUTIERREZ, Fulvio, La Descentralización Departamental y Local en el Uruguay, 1 ed., FCU, 2021, pp. 72-74.
7. GUTIERREZ, Fulvio (ibid).
8. Esta autonomía, a nivel departamental, se manifiesta en varios sentidos: Autonomía política, "sus autoridades son electas por el cuerpo electoral del departamento [...] y sus decisiones políticas no son revisadas por ningún otro órgano estatal"; autonomía legislativa, "...los decretos de los Gobiernos Departamentales, se dictan con independencia de los Poderes del Estado"; autonomía presupuestaria, "...dictan sus presupuestos con independencia de los Poderes del Estado, no pudiendo éstos observarlos ni modificarlos, salvo el caso que la observaciones del Tribunal de Cuentas no sean atendidas"; autonomía tributaria, "...pueden decretarlos y administrarlos sobre las fuentes que la Constitución determina..."; autonomía financiera, "disponen acerca de sus gastos, sus inversiones y sus pagos con independencia de los Poderes del Estado, aunque no pueden emitir por sí deuda pública". MARTINS, Hugo, "La acción de lesión de la autonomía departamental y la acción de inconstitucionalidad en el Derecho Uruguayo", pp. 310 y 311.
9. MARTINS, Hugo (ibid).
10. GUTIÉRREZ, Fulvio (id. p. 36).
11. GUTIERREZ, Fulvio (id.  pp. 72-74).
12. GUTIERREZ, Fulvio (id. pp. 129, 130 y 131).