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01.10.2023

Un recorrido hacia el sistema educativo nacional. Fuertes y juntos, como murallas. Parte 2

Según la Real Academia Española el sistema educativo es un conjunto de enseñanzas que incluyen desde la primaria a la profesional y universitaria. En el caso de Uruguay, el mismo comprende las instituciones que proporcionan la enseñanza obligatoria, así como la terciaria/universitaria, en los ámbitos estatal y privado. No obstante, desde la entrada en vigencia de la Ley Nº 19889, artículo 144, no existe el "Sistema Nacional de Educación Pública" sino la "Organización General de la Educación Pública". 

Si el término organización refiere al análisis del ingeniero Jules Henry Fayol Le Maire, advertimos que, de las funciones descritas por ese autor (producción, comercial, financiera, seguridad, contadurìa, administrativa, salvaguarda de bienes y personas), sólo nos queda cruzar los fines vigentes con la función de "salvaguarda", desde el enfoque del derecho a la educación y aún así, resulta forzosa. 

Si la nueva denominación -que cambia sistema por organización-, refiere a los principios de Fayol, vinculados a la eficiencia (mando, autoridad, estructuración de programas, centralización y supervisión, interés de la empresa por sobre los individuos, disciplina, división del trabajo, etc.), hemos de advertir que la eficiencia medida por resultados, anclada en lo cuantitativo, puede llevarnos a consolidar la visión escolar dibujada por Francesco Tonucci, donde las personas son instrumentos y en algunos casos, deshechos. Recordemos los aportes al tema "salario-productividad-eficiencia", la economía de movimientos, etc., de Frederick Winslow Taylor y Henry Laurence Gantt, uno penalizando y el otro incentivando monetariamente; o los de Henry Ford en torno a la visión de los trabajadores como componentes productivos, cuyo accionar carecía de creatividad y eran piezas también reemplazables.

¿Miramos la organización escolar con visión sistémica? ¿Tenemos explicaciones para las complejidades que se viven o asentimos que bautizando la Anep como "organización", estamos resolviendo los problemas del sistema educativo?

Las organizaciones son espacios del sistema, con interrelaciones e interdependencias con el todo y las partes y deben responder a los fines; aunque los componentes tengan autonomía de funcionamiento, están atados a las acciones de los otros dentro y fuera del sistema por lo que, obviarlo, es por lo menos, mecanísticamente negligente. No anulamos en la realidad la noción de interdependencia sistémica con el cambio nominativo, porque las relaciones entre seres, cosas, información y recursos siguen siendo variadas y múltiples. 

El objetivo y los fines. Las características que emergen de la historia

Actualmente el artículo 127 de la Ley Nº 19889,(L.U.C.) define como objetivo del sistema educativo "garantizar el desarrollo de competencias para la vida". No obstante, se mantiene vigente el artículo 13 de la Ley Nº 18437, que establece los fines de la política educativa en Uruguay y que transcribimos al finalizar estas reflexiones. 

Las características de nuestro sistema educativo tienen antecedentes en variadas acciones desarrolladas en el curso de nuestra historia; en esta segunda entrega hemos de culminar su esbozo. 

De camino hacia el Estado Oriental del Uruguay: la instalación de las escuelas de primeras letras

El 9 de febrero de 1826, la nueva Sala de Representantes de la Provincia, aprueba la Ley de Instrucción Pública y con ella se instalan las escuelas de primeras letras, destinadas a formar en civismo, moral y virtud. Será el Gobierno provisorio de la Villa Guadalupe de Canelones quien opere la reglamentación de esta Ley, el 16 de mayo de 1827. Así se comienza a hilvanar el sistema educativo con la localización de las escuelas, su financiación a costa de fondos públicos, el monto del sueldo del preceptor, la edad de ingreso a partir de los 7 años de edad, el carácter gratuito y la supervisión a cargo de una Junta Inspectora integrada con el Juez de 1º instancia o de Paz y dos vecinos del lugar nombrados por el Gobierno,  según consigna Verdesio (1962: p. 76-77); asimismo se prevé la formación de los maestros a cargo de la Escuela Normal del Estado. 

A partir del último cuarto del siglo XIX se desarrolla la reforma escolar; las obras de José Pedro Varela, "La educación del pueblo" y "La Legislación escolar", constituyen el parteaguas conceptual respecto de la organización del sistema educativo. 

El sistema escolar de primeras letras, 1877: Decreto-Ley Nº 1350

El Decreto Ley de Educación Común del 24 de agosto de 1877 estableció los órganos que interactuarían para llevar adelante los fines de la educación primaria. El anclaje de la escuela nacional en territorio elevaría el nivel intelectual y moral del pueblo, dando prosperidad y dignidad a la República; se retoman los principios de libertad, gratuidad, civismo y universalidad heredados de la escuela artiguista, agregando la obligatoriedad y el laicismo, aunque en carácter de deseo. Con la puesta en marcha de la Comisión Nacional de Educación y la Dirección General de Educación Primaria, se instalaron departamentos escolares, secciones y distritos en cada villa/pueblo/ciudad. Las edades para la matriculación iban de 5 a 15 años; los maestros debían poseer título y serían inspeccionados. Otras dos características del organismo escolar vareliano fueron la previsión de penas para las familias que no enviaran a sus hijos a la escuela y el cumplimiento de la enseñanza religiosa fuera del horario obligatorio, bajo consentimiento familiar.

El gobierno de la educación primaria, 1918: Ley Nº 6627

El 26 de julio de 1918 por Ley Nº 6627 se crea el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, compuesto por siete miembros con un Director General como presidente. Se dispuso que los seis vocales cambiaran cada tres años en tercios y que uno de ellos debía contar con diez años de ejercicio como maestro. 

El 8 de enero de 1843, el Decreto-Ley Nº 10.310, firmado por el Presidente Baldomir, fija en cinco el número de miembros de los Entes Autónomos Comerciales e Industriales y del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. 

Educación correccional-la escuela de las artes y los oficios, 1878

Paralelo al desarrollo del sistema escolar primario se instituye en 1878 la Escuela de Artes y Oficios, cuya finalidad era el disciplinamiento y la instrucción en oficios. El régimen de internado y férrea disciplina caracterizó a esta formación escolar, operante como reformatorio de infractores o menesterosos, en el marco de las acciones latorristas para modernizar el país. Transitó la institución por varios mandos y denominaciones, destacando dos figuras en su evolución organizacional; la primera fue la del Dr. Pedro Figari Solari, quien a partir de 1910, emprendió la reforma para integrar el arte y las artesanías, abandonó los internados y las acciones correccionales; la segunda fue la del Dr. José Francisco Arias López, quien a partir de 1920, hizo resurgir la Universidad del Trabajo. El 9 de setiembre de 1942, por Decreto Ley Nº 10.225 el presidente Baldomir, se crea la Universidad del Trabajo. En febrero de 1943 fue declarado Ente Autónomo. 

Educación Secundaria, 1935

La Ley Nº 9.523 el 11 de diciembre de 1935 crea el Ente Enseñanza Secundaria separado de la Universidad. Sería gobernado por un consejo de siete miembros: un director general y seis consejeros, tres de los cuales eran electos por los docentes. Esta estructura de gobierno fue suprimida en 1971 por Ley Nº 13.971, al crearse un Consejo Interino de Enseñanza Secundaria compuesto por cinco miembros titulares y cinco suplentes e introdujo la Comisión Coordinadora de la Enseñanza.  La estructura del sistema de educación obligatoria cambia con la Ley Nº 14101, en tanto crea el Consejo Nacional de Educación (CONAE) que pasaría a ser el órgano superior jerárquico de los consejos de enseñanza pública primaria, normal, secundaria e industrial. En 1985 la Ley de educación Nº 15739 crea la  Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), como Ente Autónomo, con un gobierno a cargo de un Consejo Directivo Central de cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo. Dependiendo de aquél, estaban los consejos desconcentrados de primaria, secundaria y técnico-profesional. 

La Ley Nº 18.437 o Ley General de Educación, mantuvo el Ente de ANEP, introdujo el Consejo de Formación en Educación y dispuso la elección de Consejeros por el orden docente, dos en Codicen y uno en cada desconcentrado; para el Consejo de Formación en Educación habría un consejero docente y otro por el orden estudiantil. 

La Ley Nº 19889, mantiene la ANEP, aunque, por el artículo 156, anula los Consejos y define un gobierno unipersonal de direcciones generales para los desconcentrados de primaria, secundaria y técnico-profesional; así lo establece a título expreso: "Sustitúyese el artículo 62 de la Ley N.º 18.437:  "Las Direcciones Generales son órganos desconcentrados unipersonales. Estarán a cargo de un Director General que será designado por el Consejo Directivo Central". Asimismo, en cuanto al Codicen de ANEP, por el artículo 151, la L.U.C., sustituye el 58 de la LGE del 2008 eliminando la condición "de haber actuado en educación pública por un lapso no menor de diez años"; sí se mantienen dos miembros electos por el cuerpo docente en este organismo. 

Asimismo, la Ley Nº 19889, cambia la relación entre el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y ANEP, puesto que en su artículo 145 (que sustituye al 51 de la LGE Nº 18437) le atribuye al MEC la definición del "Compromiso de política educativa nacional"; los objetivos son la redacción de los principios generales de la educación, los tradicionales y los nuevos que guiarán la acción a corto, mediano y largo plazo; el establecimiento de las líneas de articulación de políticas públicas de la educación, de desarrollo humano, cultural, social, tecnológico y económico; dicho "Compromiso de política educativa nacional" acompañará la solicitud de las venias de los tres candidatos a integrar el Codicen de ANEP, designados por el Poder Ejecutivo según el artículo 151, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada sobre propuestas fundadas, por un número de votos equivalente a los tres quintos de sus componentes elegidos.

En suma, desde el año 2020, se opera un viraje hacia la centralización del poder en el gobierno de la educación, al instalar un órgano unipersonal de mando en cada Desconcentrado de primaria, secundaria y utu e introduce la injerencia del MEC, dado su rol en la elaboración del "Compromiso de política educativa nacional". Además, se rompe la noción de sistema. 

El propósito de la educación, lo que nos puede rescatar

El propósito de la educación es clave a la hora de sostener el sistema educativo jaqueado por disposiciones que quitan la experiencia y el conocimiento institucional vivenciado como requisitos para quienes asumen responsabilidades de gobierno, arriman lógicas empresariales para diseñar líneas de abordaje, promueven la rigidez y la centralidad de la autoridad y atentan contra la autonomía del Ente.

Para el caso uruguayo continúan vigentes los fines de la política educativa del artículo 13 de la Ley Nº 18437 y que transcribimos para dar cuenta de los sustentos que deben guiar nuestra accionar; los fines vigentes son: "A) Promover la justicia, la solidaridad, la libertad, la democracia, la inclusión social, la integración regional e internacional y la convivencia pacífica. B) Procurar que las personas adquieran aprendizajes que les permitan un desarrollo integral relacionado con aprender a ser, aprender a aprender, aprender a hacer y aprender a vivir juntos. (...) C) Formar personas reflexivas, autónomas, solidarias, no discriminatorias y protagonistas de la construcción de su comunidad local, de la cultura, de la identidad nacional y de una sociedad con desarrollo sustentable y equitativo. D) Propender al desarrollo de la identidad nacional desde una perspectiva democrática, sobre la base del reconocimiento de la diversidad de aportes que han contribuido a su desarrollo, a partir de la presencia indígena y criolla, la inmigración europea y afrodescendiente, así como la pluralidad de expresiones culturales que enriquecen su permanente evolución. E) Promover la búsqueda de soluciones alternativas en la resolución de conflictos y una cultura de paz y de tolerancia, entendida como el respeto a los demás y la no discriminación. F) Fomentar diferentes formas de expresión, promoviendo la diversidad cultural y el desarrollo de las potencialidades de cada persona. G) Estimular la creatividad y la innovación artística, científica y tecnológica. H) Integrar el trabajo como uno de los componentes fundamentales del proceso educativo, promoviendo la articulación entre el trabajo manual e intelectual". 

Apelamos a que, cada día, en cada institución del sistema educativo uruguayo, sean estos fines que sostengan nuestras acciones, para avanzar hacia los cambios que hemos de construir planificada y colectivamente con la meta de concretar - con políticas integrales - la obligatoriedad de la enseñanza conducidas en base a la autonomía y la participación docente y ciudadana.

! Y que podamos construir un nuevo tiempo y entonemos....!

"Ven compañero de horas amargas

con la belleza de tus palabras,

ven que se viene la madrugada

y es imperioso que nos encuentre

fuertes y juntos, como muralla".

 (https://www.youtube.com/watch?v=1w5L116JWsg) 

Reyna Torres es docente jubilada. Ex Secretaria Gral del CES

Referencias

A 140 años de la educación del pueblo. Aportes para la reflexión sobre la educación en Uruguay.(2014). MEC - Dirección de Educación Área de Investigación y Estadística. Montevideo. En: https://www.gub.uy/ministerio-educacion-cultura/sites/ministerio-educacion-cultura/files/2020-01/A%20140%20a%C3%B1os%20de%20educacion%20del%20pueblo.pdf

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https://www.utu.edu.uy/noticias/jose-francisco-arias-lopez-logros-y-objetivos-como-director-de-utu

BRALICH, Jorge. (2013). "Orígenes de la enseñanza técnica en el Uruguay" en "Historia de la educación uruguaya". Libro electrónico disponible en Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. Ubicación CD137

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Red Académica Uruguaya. "Historia de la Universidad" (en línea), disponible en http://www.rau.edu.uy/universidad

SANTOS, Luz Honor. (2008) Cien años de políticas educativas: la escuela pública uruguaya 1877-1972 . UDELAR. Fac.Ciencias Sociales. Dpto. Ciencia Política. Tesis Licenciatura en Ciencia Política

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VERDESIO, Emilio. (1962) Génesis de la educación uruguaya. Montevideo. Imprenta nacional.