Reyna Torres
28.11.2023
Poder, contrapesos y autonomía en el gobierno de la Enseñanza
Siempre viene bien conocer la génesis de la intervención del Poder Ejecutivo/Legislativo en la Educación del Estado Oriental del Uruguay, sus formas de autonomía y cómo ha discurrido la garantía de representación de intereses del colectivo en el funcionamiento institucional.
En esta coyuntura, además, viene bien porque es la primera vez que está al frente de ANEP una profesional liberal cuya única trayectoria es la de haber ejercido desde setiembre de 2019 a noviembre de 2023 como Secretaria General del Consejo Directivo Central de la ANEP, según datos que residen en: https://www.anep.edu.uy/codicen/autoridades/secretar-general, consultados el 27 de noviembre de 2023.
Partimos de dos premisas para la revisión de la génesis de la intervención del Poder Ejecutivo/Legislativo en la Educación: a) Sólo conociendo el pasado podemos comprender el presente y delinear colectivamente nuevos trazados; b) Analizar el gobierno de la Educación, la evolución diacrónica, las permanencias, cambios y esencias constitutivas nos pone en situación de pensar el presente y el futuro.
Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu, escribió sobre las formas de limitar el poder para que no se transformara en obstrucción e invalidación de la libertad de los ciudadanos que lo habían constituido; para ello abregó por "un sistema de distribución jurídica y social de las funciones del Estado que permita que el poder contrarreste el poder. La distribución jurídica del poder se encuentra en el ámbito Legislativo, que representa la voluntad del pueblo, en el ámbito Ejecutivo, que debe dar cumplimiento a dicha voluntad, y, en el ámbito Judicial, que juzga delitos y diferencias entre entidades. Entre los poderes existen participaciones cruzadas, por ejemplo del Legislativo que puede examinar acciones del Ejecutivo y de éste, que puede vetar resoluciones del primero. La distribución social del poder opera a través de la integración de los componentes sociales a los órganos jurídicos, haciendo que el poder no se desvíe de los intereses que representa, siguiendo a Claudia Fuentes, 2011.
¿Cuál es la esencia constitutiva de la organización del poder en el gobierno de la enseñanza en Uruguay?; ¿ella garantiza la representación de los intereses diversos de la sociedad en el funcionamiento institucional?; ¿lo hace en tanto existe representación de parte de los componentes de la sociedad?; ¿lo hace cuando admite en sus mandos a personas que no tienen pie en el territorio de las instituciones de educación?
Comencemos por enumerar hechos que dan cuenta de cómo se ha conformado el gobierno de la educación, con algunos ejemplos del proceso de la media secundaria.
Años 1885 - 1967: esencia de la organización del poder en el gobierno de la enseñanza. La autonomía restringida
En este tramo temporal la esencia se define por la intervención de los poderes ejecutivo y legislativo el Gobierno de Enseñanza a través de la designación/venia, del Rector o Director General; sólo en algunos tramos se habilitó la co - participación docente mediante el dispositivo electoral y el de consulta con derecho a iniciativa.
A continuación vamos a sostener y a documentar la afirmación precedente. El 14 de julio de 1885 se dispone que la Sección universitaria de enseñanza secundaria tendría un Decano nombrado por el Poder Ejecutivo a propuesta del Rector, (Ley Nº 1825); fue la llamada Ley Vásquez Acevedo, la segunda orgánica de la Universidad, de filo positivista e inspirada en el modelo utilitario y profesionalista. ( Vicente Cremanti. 2012, p. 193) .
La Constitución de 1918, abrió el camino para la autonomía de la "instrucción superior, secundaria y primaria", la que sería administrada por Consejos autónomos (artículo 100), aunque éste, no fue reglamentado. La Constitución de 1934, dispuso que los Consejos o Directorios (de los Entes Autónomos o Servicios Descentralizados) se compondrían de entre tres y cinco miembros rentados, según lo establecería la ley, con designación del Poder Ejecutivo en acuerdo del Consejo de Ministros, previa venia del Senado (artículo 183). Bajo ésta égida se promulga en 1935 la Ley Nº 9523 del 11 de diciembre, creando el Ente de Secundaria, que se sumaba a los otros dos: la Universidad de la República y el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. El nuevo Ente era conducido un Director "nombrado por el Poder Ejecutivo, previa venia del Senado a propuesta, (....) del Consejo Nacional de Enseñanza Secundaria", quien debía "Gozar de autoridad moral, estar versado en asuntos de educación general y ser particularmente competente en cuestiones de Enseñanza Secundaria; tener, cuando menos, 35 años cumplidos de edad y ser (...) o haber sido (...) por diez años consecutivos como mínimo, profesor de la institución"(Ley Nº 9523, artículos 4 y 5): el resto del Consejo Nacional de Enseñanza Secundaria, sería integrado por delegados: a) Uno, por el Consejo Central Universitario; b) Uno, por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal; c) Uno, por el Consejo Superior de la Enseñanza Industria y (d) Tres, elegidos por el Profesorado de Enseñanza Secundaria, todos con sus suplentes ( Ley Nº 9523, artículo 6).
Sin cambios constitucionales en la materia en 1942 (el artículo 180 es idéntico al 183 del año 1934), se aprueba el Estatuto del Profesor por Ley N° 10973 del 02/12/1947. Este primer Estatuto estableció en el artículo 40 que: "El Consejo convocará (...) por lo menos cada dos años la Asamblea de Profesores de los Institutos y Liceos de su dependencia" (...) con "derecho de iniciativa y función consultiva en los problemas técnico-pedagógicos de la Enseñanza Secundaria". Por la Circular 569/49 se reglamentó su funcionamiento.
Habían pasado doce años desde la separación de Secundaria como ala universitaria cuando el nuevo Estatuto introduce la consulta y el derecho de iniciativa para todo el cuerpo docente.
La autonomía restringida
El 24 de setiembre de 1951 en medio de la discusión de un nuevo texto constitucional, la Asamblea del Claustro de la Universidad aprobó las bases para estructurar la autonomía de los organismos docentes, comprendiendo la autonomía integral, que, siguiendo al Dr. Pérez Pérez (1990, p. 243-244), se define por:
- a- Autonomía de gobierno: elección o designación de sus autoridades sin injerencia alguna del poder político.
- b- Autonomía técnico-docente: facultad de otorgar títulos, diplomas, establecer planes de estudio, métodos, orientaciones de enseñanza, investigación, etc.
- c- Autonomía administrativa: facultad de nombrar y destituir a sus profesores y funcionarios, establecer estatutos, dictar reglamentos. Admisión de recursos para sus resoluciones sólo ante órganos jurisdiccionales del Estado.
- d- Autonomía financiera: dotación de recursos por parte del Estado para el cumplimiento de fines, bajo la forma de bienes propios y rentas específicas y la libre administración de sus recursos.
Estas bases darían lugar a un articulado sustitutivo al que se trataba en la Cámara de Representantes para la reforma constitucional de 1951. El Consejo Central Universitario, a través de su Rector Arquitecto Agorio, fue convocado el 29 de setiembre de 1951, para considerar lo resuelto en el Claustro. Resulta de interés transcribir la opinión del Consejero Dr. Antonio Grompone, citado por el Dr. Pérez Pérez (1990, p. 246), que: "Considera muy objetables, las expresiones con prescindencia del poder político" (...) ( A) La Universidad de la República (...) (sí le compete) porque imparte un servicio docente especializado hacia la ciencia pura y la ciencia aplicada y (ello) justifica un sistema legal que le permita integrar su propio gobierno; los otros organismos docentes, cuyo fin primordial es formar ciudadanos, deben tener mayor vinculación con la realidad nacional".
El Consejero Dr. Pittaluga, opinó que no apartar el poder político del gobierno docente, "pondría en peligro de estar sometidos todos los Entes de Enseñanza al pacto de los partidos". (Dr. Pérez Pérez: ídem). El Dr. Cassinoni, expresó: "Sin duda, ganarían mucho todos los órdenes de la enseñanza si se vieran liberados del poder político; la realidad del país muestra que muchos hombres verdaderamente notables no tienen la menor posibilidad de alcanzar puestos de dirección en distintos organismos docentes, por no formar parte de los partidos dominantes; es éste un hecho nocivo, cuya eliminación sería conveniente para el interés público". Dr. Pérez Pérez (1990, p. 247). Con el voto contrario del Dr. Grompone, el proyecto del Claustro fue votado favorablemente y remitido a la Cámara de Representantes. Finalmente, sólo la Universidad logra que su Consejo Directivo sea designado por los órganos que la integran y los Consejos de sus órganos serán electos por docentes, estudiantes y egresados. Para los otros tres Entes la ley dispondrá que sus integrantes serán designados, en sesión del Consejo Nacional de Gobierno: tres por la mayoría y dos por la minoría de los partidos representados.
Así en 1952, la nueva Constitución dispuso: (artículo 204): "La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos. (...) Los Entes de Enseñanza Pública serán oídos, con fines de asesoramiento, en la elaboración de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones Parlamentarias. La Constitución de 1967 mantendrá este texto, en el artículo 202, agregando que "La ley dispondrá la coordinación de la enseñanza". En 1952 se dispuso respecto de la designación, por el artículo 205: "Los Consejos Directivos de los servicios docentes serán designados o electos en la forma que establezca la ley sancionada por la mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara. El Consejo Directivo de la Universidad de la República será designado por los órganos que la integran, y los Consejos de sus órganos serán electos por docentes, estudiantes y egresados, conforme a lo que establezca la ley sancionada por la mayoría determinada en el inciso anterior". La Constitución de 1967 mantendrá este texto en el artículo 203.
La autonomía del Ente a través de las voces en las "Asambleas artículo 40"
¿Funcionaron instancias de consulta e iniciativa en Secundaria? ¿Se concretó la oportunidad de que los intereses de la comunidad educativa estuvieran en juego en los espacios de decisión más allá de que existieran delegados docentes en el gobierno de la Secundaria, entre 1935 y 1971?
En efecto, funcionaron instancias de Asambleas artículo 40, entre el 19 y el 26 de setiembre de 1949, entre el 15 y 22 de diciembre 1954 y otras en forma sistemática. Se elaboraron boletines por parte de la Comisión Permanente de las Asambleas artículo 40, para acercar materiales de estudio a las Salas de profesores previo a la Sesiones Ordinarias y Extraordinarias de cada Asamblea, siendo los temas definidos por el Consejo.
Para ejemplo citaremos el Boletín de setiembre de 1966, donde la Comisión de Reforma de la VII Asamblea artículo 40, daba cuenta de los cometidos asignados, de su cumplimiento a través de una encuesta aplicada en liceos del Plan Piloto, de los resultados, de opiniones recabadas a informantes calificados sobre los distintos componentes del Plan 63, en cuanto al estudiantado, docentes, directivos, materiales didácticos, etc. Así como el Boletín Nº 6 de setiembre de 1968 y el número 7, de octubre de 1968, que contienen materiales de estudio para las Salas de profesores, previa a las Sesiones extraordinarias de la Asamblea de octubre de 1968, ambos dedicados a la AUTONOMÍA. Al respecto, citamos del Boletín Nº 6, un análisis sobre el funcionamiento de las salas de actos en los liceos, en el marco de la norma interna (Circular 997/66) y la incidencia del Decreto de Medidas Prontas de Seguridad; el mismo emana de la Sala de Abogados de Secundaria del 2 de setiembre de 1968, y refería a la garantía constitucional "del ejercicio del derecho de reunión pacífica y sin armas, el que no podrá ser desconocido por ninguna autoridad de la República sino en virtud de una ley, solamente cuando se oponga a la salud, seguridad y orden públicos". El texto refería a todas las Asambleas que "reunían personas con el fin de intercambiar opiniones, conocimientos, conceptos libremente elaborados". (Boletín Nº 6, p. 17). En suma, había discusión e intervención de los actores que ejercían roles dentro de los liceos y los mismos eran recogidos como elementos para trabajar dentro de estos colectivos con derecho a iniciativa y consulta. ¿Será la causa por la que desaparecen de la norma hasta 1985?
Años 1973 - 2008: de la restricción a la participación y consulta aún con autonomía restringida
Unos meses antes del golpe de estado se promulgó -el 4 de enero de 1973-, la Ley Nº 14101, sobre la enseñanza pública primaria, normal, secundaria e industrial. Esta norma deroga los decretos de ley Nos. 10.225, del 9 de setiembre de 1942, 10.304-2, del 23 de diciembre de 1942 y las leyes Nos. 9.523, del 11 de diciembre de 1935, 10.972 del 2 de diciembre de 1947 y 13.971, del 13 de junio de 1971, constituyendo un texto que barre con la separación de los Entes de Primaria, Secundaria e Industrial en tanto, en su artículo 7, dispone sobre la creación de un Ente que engloba a los tres, creando el Consejo Nacional de Educación (CONAE); el nuevo órgano jerárquico, de derecho público con personería jurídica, tiene autonomía técnica, administrativa y financiera, conforme a la Constitución y a las leyes. Según el artículo 15, el CONAE tendría cinco miembros que durarán cinco años en sus funciones (....) y "serán designados por el Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada sobre propuesta motivada en las condiciones personales y la versación en los asuntos de educación general (...). Dos de los designados, por lo menos, deberán ejercer o haber ejercido la docencia por un lapso no menor de cinco años". Cada uno de los Ex - Entes pasan a ser "administradas por tres Consejos de tres miembros cada uno. Sus integrantes, incluyendo el que actuará de Director General, serán designados por la unanimidad del CONAE, en atención a condiciones personales y versación en los asuntos de educación general. Se establece además que "Dos de los integrantes deberán ejercer o haber ejercido la docencia por un lapso no menor de cinco años en las respectivas ramas de la enseñanza". Por el artículo 9 se explicita que tales Consejos "expedirán certificados, diplomas y títulos y, (....) habilitarán para cursar estudios superiores". No existe referencia a la Asamblea Nacional de Profesores. Por artículo 28, se prohíbe "Realizar o participar en cualquier tipo o clase de actos, reuniones, salas, asambleas, homenajes, plebiscitos y elecciones en las oficinas o establecimientos de educación, no autorizados expresamente por los Consejos respectivos en cada caso, y por razones debidamente fundadas."
Con el retorno a la Democracia se aprobó la Ley Nº 15739 del 28 de marzo de 1985, que crea la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), como Ente Autónomo, con lo que se mantiene la estructura de unión de los ex tres Entes de enseñanza, sujetos jerárquicamente al Consejo Directivo Central de cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo; dependiendo estaban los Consejos desconcentrados de Primaria, Secundaria y Técnico-profesional. La formación docente estará a cargo de una Dirección Ejecutiva del Consejo Directivo Central, reuniendo a todas las ramas de formación docente del país. El Codicen de ANEP, se compondría de cinco miembros que hayan ejercido la docencia en la educación pública por un lapso no menor de diez años; los designará el Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada sobre propuestas motivadas en sus condiciones personales y reconocida solvencia y acreditados méritos en los asuntos de educación general,(....). Por el mismo procedimiento, serán designados de entre los miembros del Consejo Directivo Central, el Director Nacional de Educación Pública y el Subdirector Nacional de Educación Pública,(...) Por el artículo 10 se dispuso que " los tres Consejos tendrían tres miembros, cada uno; "a los efectos de su designación se requerirá reconocida solvencia, acreditados méritos en los asuntos de educación y haber ejercido la docencia en la educación pública por un lapso no menor de diez años". Al respecto de su designación, el artículo 11 estableció que lo haría el CODICEN por cuatro votos conformes y fundados. Por el artículo 12, CODICEN quedaba facultado por cuatro votos conformes y resolución fundada a crear una o más Direcciones Generales (...). Respecto del Estatuto del funcionario, por artículo 19 se estableció que sería competencia de CODICEN, disponiéndose que "las Asambleas de docentes de los Institutos, Liceos y Escuelas de su dependencia así como asambleas nacionales de docentes (ATD) de cada Consejo, (....) tendrán derecho de iniciativa y función consultiva en los problemas técnico pedagógicos de la rama y en temas de educación general. "
La ley de educación del nuevo período democrático en Uruguay, mantendría la representación del poder político en el gobierno de la educación aunque ahondará sobre las exigencias de trayectoria para el ejercicio de los cargos de conducción tanto del jerárquico como de los desconcentrados y retomaría la forma del primer Estatuto retrovertiendo al cuerpo docente su capacidad de iniciativa y de consulta, aunque no su representación.
Aquel clamor del año 83 en el Obelisco de los Constituyentes: "Por un Uruguay democrático sin exclusiones", se hacía carne con el retorno de las ATD, más no, en la representación de los colectivos extra político-partidarios en la estructura del gobierno de la educación. La doctrina de dictadura había penetrado más de lo que se imaginaba.
Años 2008 - 2020: la incidencia político-partidaria, la representación docente, nuevas fuentes de participación
La Ley General de Educación, Nº 18437, del 12 diciembre 2008, publicada en el Diario oficial, el 16 de enero de 2009, por el artículo 46, mantuvo a la educación pública regida por Consejos Directivos Autónomos con potestad de dictar su normativa, respetando la especialización, con administración de bienes, según el artículos 55 a 57; con capacidad de definir Estatuto del funcionario, nombrarlos y destituirlos, (artículo 69), y capacidad de reglamentación del funcionamiento.
¿Dónde radicó el sistema de distribución jurídica y social de las funciones del Estado que permitiera que "el poder contrarreste el poder" dentro de ANEP, más allá de lo referido a la injerencia cruzada del Ejecutivo y del Legislativo, a partir de 2009?
La distribución social de las funciones del Estado radicó, entre 2009 y julio de 2020, en dos formas: a) En la participación y representación docente; b) En la habilitación de nuevas formas de participación.
En cuanto a la participación docente por artículo 70 se dispuso sobre las ATD de cada Consejo, representativa del cuerpo docente con "derecho a iniciativa y función consultiva en aspectos educativos de la rama específica y de educación general (...) debiendo ser "preceptivamente consultadas antes de la aprobación o modificación de planes o programas del nivel correspondiente. En cada centro educativo (escuela, liceo o instituto de enseñanza media o técnica), funcionará una Asamblea Técnico Docente (....)." En cuanto a la representación docente, por artículo 54, se establecieron los órganos de la ANEP: "el Consejo Directivo Central, los Consejos de Educación Inicial y Primaria, de Educación Media Básica, de Educación Media Superior y de Educación Técnico - Profesional (UTU)". Según artículo 58, el Codicen de ANEP se integraría por cinco miembros " los que deberán poseer condiciones personales relevantes, reconocida solvencia y méritos acreditados en temas de educación, y que hayan actuado en la educación pública por un lapso no menor de diez años. Tres de sus miembros serán designados por el Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, (...) Por el mismo procedimiento será designado de entre los propuestos por el Poder Ejecutivo el Presidente del CODICEN.(...) Los otros dos miembros serán electos por el cuerpo docente del ente, según la reglamentación que (...) apruebe el Poder Ejecutivo. Durarán en sus funciones cinco años, pudiendo ser reelectos solamente por un período subsiguiente debiendo para una nueva elección mediar por lo menos cinco años desde su cese. La elección estará a cargo de la Corte Electoral y se deberá realizar en el año anterior a las elecciones nacionales. Los Directores Generales de los Consejos de Educación también integrarán de pleno derecho con voz y sin voto el Consejo Directivo Central." Respecto de la integración de los Consejos, dispuso el artículo 65: " Los Consejos de Educación Inicial y Primaria, de Educación Media Básica y de Educación Media Superior y de Educación Técnico Profesional (UTU) se integrarán con tres miembros que hayan ejercido la docencia en la educación pública por un lapso no menor a diez años. Dos de ellos serán designados por el Consejo Directivo Central por cuatro votos conformes y fundados.(...) El tercer miembro de cada Consejo será electo por el cuerpo docente del mismo" con las mismas características de quienes integrarían CODICEN.
En el año 2010, Codicen de ANEP, por Acta Ext. Nº 5 - Resolución N° 1, del 24 de junio de 2010, crea el Consejo de Formación en Educación, desconcentrado encargado de la formación magisterial, docente y de educadores sociales.
En cuanto a la habilitación de nuevas formas de participación el artículo 44, dispuso la creación del "Congreso Nacional de Educación que tendrá una integración plural y amplia que refleje las distintas perspectivas de la ciudadanía en el Sistema Nacional de Educación". En el sentido de la distribución social de las funciones del Estado, la Ley General de Educación, Nº 18437, por artículo 45, incorporó el Congreso Nacional de Educación como ámbito nacional de debate del Sistema Nacional de Educación, "con carácter asesor y consultivo en los temas de la aplicación de la presente ley. Será convocado por la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública como mínimo en el primer año de cada período de Gobierno".
¿Se realizaron Congresos de Educación con propuestas ciudadanas?; ¿hubo incumplimientos y contradicciones? ¿Funcionaron las ATD?
El 1° Congreso Nacional de Educación se realizó en 2006 con el nombre de "Maestro Julio Castro"; se debatieron quince temas a través de Comisiones Temáticas, entre el 29 de noviembre y el 3 de diciembre de 2006. Al respecto de la autonomía, concluyó la Comisión 14 del mismo: "proclamamos a la autonomía como un principio rector de la educación pública en todos los niveles, como forma de preservarla de todo interés de carácter político partidario, religioso, económico (incluyendo los organismos internacionales de crédito). Hablar de autonomía en términos jurídicos, implica dotar a un ente del grado máximo de descentralización respecto del poder central del Estado. Es decir, otorgarle a los Entes de enseñanza plenas potestades para autodeterminarse en las esferas: administrativa, de gobierno, técnico docente y financiera. (...) La autonomía de gobierno conlleva la consagración del cogobierno por parte de todos los actores involucrados, definiendo las políticas educativas con independencia del gobierno del momento, a través de mecanismos democráticos de participación. (...)" siguiendo a Mónica Salandrú, delegada por la Asamblea Territorial, IAVA, 10, 18, 19 y 29 de agosto y 1° de setiembre de 2006.
El 2º Congreso Nacional de Educación se realizó en 2013, con el nombre de "Maestra Reina Reyes"; se trabajó en torno a cinco ejes temáticos: Nº 1: universalización de la Educación Media; Nº 2: generalización de la Educación Terciaria; Nº 3: cultura, educación técnica y tecnológica: Nº 4: formación de profesionales de la educación; Nº 5: Sistema Nacional de Educación, según: https://pmb.parlamento.gub.uy/pmb/opac_css/index.php?lvl=author_see&id=116690. El Congreso Nacional de Educación Reina Reyes estableció que "El Sistema Nacional de Educación debería tener una Política educativa única que emane del acuerdo general de los trabajadores, profesionales de la educación, estudiantes, y la sociedad en general". Informe final del Congreso Nacional de Educación "Maestra Reina Reyes", 2014, p. 72.
El 3º Congreso Nacional de Educación se realizó en 2017, con el nombre de "Enriqueta Compte y Riqué"; trabajó con cuatro líneas temáticas: "Aportes para la elaboración de un Plan Nacional de Educación", "Democratización, universalización y educación de calidad", "Educación, diversidad y diversificación" y "Los desafíos de la educación", según ANEP, a través de: http://congreso.snep.edu.uy. La participación se operó a través de Asambleas territoriales. En el Informe final del III Congreso-de-educación, página 10, se expone: "Otro gran énfasis estuvo puesto en la importancia de la participación en el aprendizaje de la democracia y el carácter vinculante de la misma como elemento que le otorga valor, reivindicándose la autonomía y el cogobierno para toda la educación pública." El lector puede acceder en: https://dges.edu.uy/sites/default/files/atd/Congreso-eje-1.pdf, al tratamiento temático de los ejes del tercer Congreso. Al respecto del Plan de Política Educativa Nacional, se expone en la página 1: "Es conveniente que el marco temporal de vigencia del Plan supere los períodos de las administraciones, para lograr que sus lineamientos se conviertan en política de Estado. En ese sentido un PNE contribuiría a garantizar la autonomía de la enseñanza respecto de los cambios de gobierno. Es además necesario que abarque al menos la duración de un ciclo escolar obligatorio completo, a efectos de asegurar los procesos de evaluación y logro de metas propuestas para cada nivel."
En cuanto a la participación docente por ATD, el lector puede revisar las web institucionales y encontrar algunas huellas importantes: https://www.dgeip.edu.uy/sintesis-nacionales/ // https://www.dgeip.edu.uy/documentos/2018/atd/Resoluciones-ATD-Nacional-2018.pdf // https://www.cfe.edu.uy/index.php/oficinas/otras-oficinas/asamblea-tecnico-docente/25-institucional/dependencias/107-actas-de-las-atd // https://www.ces.edu.uy/files/2018/Docentes/ATD/ATD%20octubre/Carta_de_saludo_y_propuesta.pdf // https://sites.google.com/view/atdutu/reglamentos.
Competencias del Ente; la objeción hacia el carácter vinculante de la decisiones de los Congresos
El Concepto de Ente autónomo implica la reunión de todos los poderes de administración respecto a su servicio, el estar sometido al control previsto en la Constitución y que la ley puede ampliar limitadamente. Es la máxima descentralización administrativa del Derecho uruguayo: tiene competencia en la materia, tiene poder de decisión en su esfera y no tiene vínculo jerárquico con el poder central, siguiendo a Cajarville, 2007. Un Ente tiene personalidad jurídica, es dirigido por autoridades propias, posee patrimonio y disponibilidad de recursos propios o recursos del presupuesto nacional para el servicio. Posee una autonomía técnica que le permite discrecionalidad en cuanto al fondo, para emitir opinión, proyectar y realizar; es el jerarca quien posee tanto iniciativa como decisión final, así como reglamentar la actividad y ejercer potestades disciplinarias, según Méndez, 1973, citado por Farinha, Marinoni, Oviedo, Saravia. (2018, p. 9).
Determinar el carácter vinculante de las decisiones de los Congresos obliga a analizar la intromisión que implicaría respecto de la Autonomía Técnica. ¿Es consistente defender la autonomía total admitiendo el carácter vinculante de otras decisiones? Es también cierto que la Ley Nº 18437, en su artículo 48, dispuso sobre la participación de "educandos o participantes, funcionarios docentes, otros funcionarios, madres, padres o responsables y de la sociedad en general, en la educación pública, como principio y que asimismo se promovería "el cogobierno en los ámbitos que corresponda, atendiendo los diferentes ámbitos y niveles educativos." Del deseo a la concreción hay un camino complejo que no se ha podido transitar. La existencia de ámbitos de participación no ha sido suficiente para un cambio de mentalidad que implica un giro de 180 grados para que se admita la autonomía absoluta y el co-gobierno.
2020-2023: Menos representación, más intervención, menos requisitos para el ejercicio de los cargos. La distribución jurídica del poder menoscaba la autonomía de ANEP
El 14 de julio de 2020 no fue un día en que pudiéramos plegarnos a la pública felicidad por la caída de la opresión como hicieron los franceses antimonárquicos de todos los tiempos. Ese día se publicó la Ley Nº 19889 en nuestro Diario Oficial. Esta norma contiene en la Sección III los cambios que en Educación realizaron los Poderes competentes y puede leerse desde la página 78 a la página 119 del texto publicado en el Parlamento. Desde entonces la Ley Nº 18437 tiene nueva redacción en sendos artículos (del texto total ocupa desde el artículo 127 al 206: son 79 los artículos afectados). Es que la distribución social del poder había cambiado; nuevas corrientes de centralización y control definen a partir de 2020 nuevas formas de intervención y restricción a la ya contraída autonomía de ANEP.
En cuanto a la distribución social de las funciones del Estado en lo referido a la participación se opera un freno de características pasmosas/portentosas. Por el artículo 143 que sustituye al 45 de la Ley N° 18.437, se dispone que "El Congreso Nacional de Educación (....) "Podrá ser convocado por la Comisión Coordinadora de la Educación, como máximo una vez por período de gobierno." Es decir que ya no debe ser convocado sino que puede serlo; no será como mínimo convocado en el primer año de gobierno sino al menos una vez por período.
El año 2023 ya expira; queda un único año para este ejercicio gubernamental y el Congreso no ha sido convocado. De ahí la adjetivación: causa espasmo porque nos devuelve a escenarios donde los sujetos no son tales, son cosas sobre las que se opera por parte de quien posee el poder.
En cuanto a la participación docente en la consulta e iniciativa, por artículo 164, sustituyendo al 70 la Ley Nº 18.437, se mantuvieron en los "subsistemas de la ANEP (...) las ATD, representativas del cuerpo docente (con) derecho a iniciativa y función consultiva en aspectos educativos de la rama específica y de educación general". Respecto del funcionamiento de las ATD, el lector puede verificarlo ingresando en las páginas de cada subsistema y confrontar con otros medios. Lo cierto es que la consulta ha resultado a destiempo, con documentos ya elaborados que bajan desde las jerarquías y equipos técnicos, sin posibilidad de trabajo técnico ni menos de iniciativa del propio cuerpo docente.
En concordancia con lo referido a la participación, la distribución social de las funciones del Estado en cuanto a la representación docente en el gobierno de la educación, fue restringida, acotada, delimitada, menoscabada. En el artículo 148 que sustituye el 54 de la Ley Nº 18437, queda el gobierno de ANEP formado por el CODICEN y DIRECCIONES GENERALES en Primaria, Secundaria y UTU; sólo sobrevive el Consejo de Formación en Educación. Por artículo 151 que da nueva redacción al 58 de la Ley Nº 18437, en la redacción dada por el artículo 1°de la Ley N° 19.314, el CODICEN de ANEP estará integrado por "cinco miembros, los que deberán poseer condiciones personales relevantes, solvencia reconocida, trayectoria en el ámbito educativo y méritos acreditados en temas de educación"; si se compara, se advierte que se quita la condición de haber "actuado en la educación pública por un lapso no menor de diez años." Tres miembros "serán designados por el Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada sobre propuestas fundadas(...)." La autonomía se acota aún más porque "Previamente a obtener la venia del Senado, cada uno de los tres candidatos deberá comparecer ante él para ratificar su conformidad con los principios y metas generales del 'Compromiso de Política Educativa Nacional', que ha escrito el MEC según el artículo 145, que sustituye al 51. Así en el literal D) del artículo 51 se dispone que es el Ministerio de Educación y Cultura quien elabora "en acuerdo con los tres candidatos propuestos por el Poder Ejecutivo para integrar el CODICEN de la ANEP, el Compromiso de Política Educativa Nacional que acompañará la solicitud de sus venias." Además, sólo en CODICEN se mantiene la representación docente: "Los otros dos miembros del CODICEN serán electos por el cuerpo docente del ente(...)." Esta disposición es el corolario que consuma la restricción autonómica de ANEP.
En suma: la intervención del Poder Ejecutivo/Legislativo en la Educación queda verificada a través del devenir normativo en cuanto a las designaciones de sus autoridades ampliándose con la ahora definida intervención legal del MEC.
En el link que sigue, podrá ver el lector las condiciones bajo las que el Poder Ejecutivo solicita venia del Senado para designar al Dr. Robert Silva: https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/documentos/repartido/senadores/49/12/0/PDF ( consulta: 27 de noviembre 2023) y lo propio respecto de la Dra. Cáceres en: https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/documentos/repartido/senadores/49/832/0/PDF .
Llegado este punto, surgen preguntas para futuras acciones: ¿Hay correlación de los actos administrativos propios de las competencias técnicas del Gobierno de ANEP con las líneas de política de cada quinquenio? ¿Cómo logró ejercer poder para controlar al poder, el actor /actores, que no conforman la hueste del Poder Político en cada tramo gubernamental?
La garantía de representación de los intereses de la sociedad en el funcionamiento institucional a partir del 14 de julio de 2020 -habilitada por el voto ciudadano y el voto docente que sustenta a los consejeros electos que permanecen-, ¿habilita para desarrollar otro escenario jurídico con defensa de los principios democráticos?
En el ámbito de la distribución jurídica del poder no se ha llegado a un status del Ente ANEP con autonomía plena lo que deriva en reclamos como el carácter vinculante de las decisiones de los Congresos de Educación. No obstante que el Ente ANEP, no se ajuste a la totalidad de las características que la definición jurídica implica, ello no se subsana colocando contrapesos que vayan en contra de la Autonomía Técnica. Al poder se lo controla con poder, legítimamente, como propuso Montesquieu. En este sentido: ¿Qué dicen las fuerzas sociales sobre los nuevos Principios generales de la educación que han de acompañar a los clásicos e irrenunciables? ¿Que aportarán para la redacción del Compromiso de Política Educativa Nacional que acompañará la solicitud de las venias de los candidatos a integrar el CODICEN de ANEP en marzo de 2025? ¿Qué piensan sobre las condiciones y trayectorias para la elección de los miembros de CODICEN que el nuevo Ejecutivo y el nuevo Senado deberán otorgar en 2025? ¿Qué fórmulas proponen para consolidar un Gobierno de la Educación que garantice que el poder sea controlado por el poder legítimo y no por formas espurias ajenas a los intereses de la pública felicidad?
Reyna Torres es docente jubilada. Ex Secretaria Gral del CES
Referencias
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CSS |
97/2020 |
12/0 |
DOCTOR ROBERT SILVA DESIGNACIÓN EN CALIDAD DE PRESIDENTE DEL CONSEJO DIRECTIVO CENTRAL DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA |
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Cuerpo: S Repartido: 832 Año: 2023 Mes: 11 Anexo: 0 |
Versión PDF: Designación Virginia Cáceres. |
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