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imagen del contenido Carlos Grau Pérez

Arquímedes: ¿Cuáles son las prioridades del presupuesto?

Carlos Grau Pérez

23.09.2020

Es mejor saber formular algunas de las preguntas

que conocer todas las respuestas

 

De acuerdo con Vitruvio, arquitecto de la antigua Roma, una nueva corona había sido fabricada para Hierón II, tirano gobernador de Siracusa, quién le pidió a Arquímedes, determinar si la corona estaba hecha de oro puro, o si un orfebre deshonesto le había agregado plata.

A efectos de identificar la posible presencia de plata, Arquímedes podía recurrir al hecho de que la densidad del oro es mayor a la de la plata, de hecho es casi el doble. El valor de la densidad de un cuerpo surge de hacer la división entre su peso y su volumen. Obtener el peso de la corona no presentaba dificultad alguna. Pero no puede decirse lo mismo del volumen. Arquímedes tenía que resolver el problema sin dañar la corona, así que no podía fundirla y convertirla en un cuerpo regular que permitiera estimar fácilmente su volumen. 

Dice la mítica leyenda que, mientras tomaba un baño, notó que el nivel de agua subía en la tina cuando entraba, y así se dio cuenta de que ese efecto podría usarse para determinar el volumen  de la corona. Entonces, Arquímedes salió corriendo desnudo por las calles, gritando Eureka, que en griego antiguo  significa ¡Lo he encontrado!  La verdad, como el oro, se obtiene quitando todo lo que no es oro.

Cumplido el plazo constitucional, el gobierno presentó al Poder Legislativo su propuesta de Ley de Presupuesto Nacional. En  su exposición de motivos se establece: "es importante destacar que se trata de una propuesta centrada en las personas y la comunidad y no en el Estado, procurando el bienestar de la sociedad en su conjunto, brindándole a los individuos las herramientas de superación personal necesarias para que, de acuerdo a sus preferencias, puedan desarrollar sus propios proyectos"

Quien pretenda determinar cuáles son las prioridades establecidas en el proyecto presupuestal enfrenta un problema similar al de Arquímedes, ¿Será efectivamente de oro la corona que se nos presenta? Dice un proverbio turco que la palabra es plata, y el silencio es oro. Por otro lado, hay quienes recomiendan no hablar a menos que se pueda mejorar el silencio. Quizás entonces sea necesario encontrar las prioridades en lo no dicho en el proyecto.   

Para todos aquellos no familiarizados con las cuentas públicas, y aún para los que lo están, resulta complicado y en el límite enloquecedor, la gran cantidad de normas y cifras contenidas en los varios tomos que conforman la propuesta de ley presupuestal.  Me imagino que la situación puede ser similar a la que enfrentaba Don Quijote cuando en sus lecturas de libros de caballerías se encontraba, según Cervantes, con textos como este: "Los altos cielos que de vuestra divinidad divinamente con las estrellas os fortifican y os hacen merecedora del merecimiento que merece la vuestra divinidad. Con estas razones perdía el caballero el juicio y desvelábase por entenderlas y desentrañarles el sentido, que no se lo sacara ni las entendiera el mesmo  Aristóteles; si resucitara solo para ello.

Comencemos a pelear contra los molinos de viento. La evaluación del proyecto de ley presupuestal puede realizarse desde diferentes perspectivas, por ejemplo, evaluando su adecuación a la actual coyuntura, comparándola con las propuestas programáticas con las que los partidos de la coalición multicolor se presentaron a las últimas elecciones, analizando la coherencia entre objetivos e instrumentos planteados, evaluando la consistencia interna de las estimaciones económicas que sustentan el proyecto. Podrá seguramente el lector agregar otras posibles perspectivas. Todo lo que escuchamos es una opinión, no un hecho. Todo lo que vemos es una perspectiva, no es la verdad.  

No es posible ni recomendable abordar más de una perspectiva en esta nota. El que mucho abarca poco aprieta, y el que poco aprieta....  Por tanto, en esta oportunidad se considerará solamente la primera de las perspectivas planteadas, y seguramente en forma parcial.  

La ley de presupuesto puede interpretarse como una solicitud que hace el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo para gastar. Por tanto, se trata de una autorización, y no de una obligación a gastar. Incorporar este hecho hace que tengamos que describir la realidad a partir de una foto borrosa, ya que no sabemos con exactitud cuáles serán los valores de las partidas presupuestales que serán efectivamente asignados. Lo que se sabe es que lo que efectivamente dispondrá para gastar cada inciso (Ministerios, ANEP, UDELAR, INAU, etc.) será menor a lo establecido en la ley que se apruebe. La realidad es aquello en lo que, cuando uno deja de creer, no desaparece. 

¿Qué explica que el crédito del que se va a disponer efectivamente pueda ser inferior a lo establecido en el proyecto de ley? Las partidas que se incluyen en el mismo están expresadas en valores que reflejan los precios de enero de 2020. Esto quiere decir que si las diferentes partidas no se incrementan en función a la evolución de los precios de la economía, con el paso del tiempo, su poder adquisitivo será menor. Es importante destacar que no ocurre lo mismo con los ingresos públicos. Estos crecen mayoritariamente en forma automática vis a vis con la inflación. Esto es consecuencia de que dependen en buena medida de la imposición al consumo (solamente la recaudación de IVA e IMESI representó en el año 2019 un 55% de la recaudación total de la DGI) y este se ajusta vis a vis con la suba de precios. 

Por tanto, si las partidas presupuestales no se ajustan contemplando la suba de los precios, se estaría procesando un ajuste fiscal silencioso, consecuencia de que los ingresos públicos aumentarían en mayor medida que el gasto público. Cuídate de los que sólo ven desorden en el ruido y paz en el silencio.

¿Qué establece la normativa en relación a la actualización de las partidas presupuestales? La situación es diferente según se trate de remuneraciones o de las otras partidas de gastos. Para el caso de las remuneraciones, el artículo 4 del proyecto  de ley establece el mecanismo de ajuste que se aplicará. Mucho se ha escrito al respecto. El común denominador de lo que se ha escrito es la inexorable caída que se observará en el salario real en el sector público, la que se suma a la de los trabajadores del sector privado.  Si no estás furioso es que estás mirando al lugar equivocado.

Para  las otras partidas presupuestales, el proyecto deja a discrecionalidad del Poder Ejecutivo definir su ajuste en el tiempo. Su potestad va desde no ajustarlas hasta incrementarlas con un valor máximo igual al incremento de los precios de la economía, es decir la inflación. Concretamente el artículo 6 del proyecto establece: "Facúltase al MEF a realizar ajustes no homogéneos de los gastos de funcionamiento e inversiones. Los ajustes no podrán superar el monto resultante de aplicar la variación del IPC correspondiente al ejercicio anterior, sobre el monto ejecutado en dicho período".  Por lo tanto la no pérdida de poder adquisitivo de las partidas asignadas en la ley de presupuesto dependerá de la decisión que tome el Poder Ejecutivo. Hay que vivir ilusionado, pero sin hacerse ilusiones.

Además en el proyecto se establece la posibilidad de que el Poder Ejecutivo defina que las asignaciones que efectivamente reciben los incisos sean menores a las partidas establecidas en la ley, más concretamente, el artículo 7 dice: "Facúltase al Poder Ejecutivo actuando en Consejo de Ministros a establecer límites de ejecución de créditos destinados a gastos de funcionamiento e inversiones de los incisos comprendidos en el Presupuesto Nacional, cuando exista riesgo de no cumplimiento de la meta indicativa de resultado fiscal". El artículo deja planteado que los topes podrían alcanzar también a los incisos del artículo 220 de la constitución. Esto implica poner  en cuestión la autonomía presupuestal que la normativa establece para estos incisos.

Puede afirmarse entonces, que el proyecto presentado carece de algo importante, no explicita sus prioridades. Estas quedarán de manifiesto a partir del uso que haga el Poder Ejecutivo de la discrecionalidad que los artículos 4, 6 y 7 le otorgan para definir los montos de los créditos presupuestales que efectivamente estarán disponibles. De esta manera, se saca la definición de las prioridades presupuestales de su ámbito natural, el Parlamento. Esto desnaturaliza el proceso de discusión y aprobación de la ley. No porque hayas hecho enmudecer a una persona la has convencido.  

En síntesis, todavía el asador no puso toda la carne en la parrilla, apenas si nos mostró el listado de lo que piensa comprar. Para una evaluación final es necesario esperar para saber lo que efectivamente comprará y luego ver su gestión en la parrilla. No obstante, de la lista presentada en el proyecto de lo que piensa comprar se pueden sacar conclusiones acerca de sus prioridades. Por ejemplo, si se tienen en cuenta cambios en las necesidades de los comensales, ¿se consideró la creciente participación de personas veganas en la sociedad? 

Parece que no es necesario aclarar que luego de la aparición del coronavirus la situación del mundo y la de Uruguay, en particular, es significativamente diferente. Acaba de darse a conocer que la actividad económica de nuestro país cayó en el segundo trimestre 10%. Las consecuencias socio económicas de esta caída son fáciles de comprender. La necesidad de apoyar a las personas afectadas, también. ¿Contempla el presupuesto esta necesidad? ¿Fue definido teniendo en cuenta la  situación generada por la pandemia?, ¿o fue definido considerando la situación previa y con la premisa que es necesario reducir el tamaño del Estado?   

Para contar con insumos a efectos de responder la pregunta formulada podemos acudir al listado de lo que se propone en el proyecto para algunas áreas que cobran particular importancia en esta coyuntura. Me refiero a MIDES, ASSE, INAU, ANEP y UDELAR.  Para evaluar en qué medida se consideró en el menú a los veganos, podemos comparar la lista de compras antes de que apareciera el coronavirus, la del año 2019, con la que se nos propone para los próximos años. El gasto para el conjunto de estas áreas, previsto en el listado posterior a la aparición del coronavirus es menor que el gasto previsto en el listado del año 2019. Si, aunque pueda resultar llamativo, es menor a pesar de la pandemia. 

Esto seguramente no llame la atención a quienes comparten lo planteado por F. Hayeck en su libro Camino de Servidumbre, "la más sublime oportunidad que alguna vez tuvo el mundo se malogró porque la pasión por la igualdad hizo vana la esperanza de la libertad".  En cambio, sí llama la atención a los que pensamos que la afirmación plantea una falsa dicotomía, y que en esta coyuntura la preocupación por la igualdad debería verse particularmente potenciada.

El ejercicio de la libertad sin la capacidad de ejercer derechos se transforma en una cáscara vacía. En la escuela me enseñaron que los derechos de uno terminan donde empiezan los derechos de otro. Pero se olvidaron de explicarme algo muy importante, quién, cuándo y cómo se definieron los límites que determinan los derechos de cada uno. ¿Representa el actual mapa de derechos la aspiración de la sociedad? Si la respuesta es no, sería inocente esperar que del libre juego de las libertades individuales surja una nueva geografía que defina nuevos límites que favorezcan a los territorios más pequeños.  La determinación de un nuevo mapa de derechos requiere de un Estado que cuente con los recursos para poder llevar adelante esa tarea. La libertad sin oportunidades es un regalo endemoniado.  

No obstante, si la prioridad a pesar de la coyuntura, sigue siendo reducir el tamaño del Estado, ¿que otra cosa se podría esperar del proyecto presentado? ¡Eureka! 

Carlos Grau Pérez es Economista, Investigador del CINVE. Master en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica 

cgrau@cinve.org.uy)




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